چه نوع خدمات يا توليد و يا توزيع، نيروى انسانى را به خدمت بگمارد و چه نوع مسائل و نيازمنديهاى عمومى را به خود مردم واگذارد و به بخش خصوصى اجازه تأسيس تشكيلات در قالب مؤسسات عمومى غير دولتى بدهد و از هزاران مشاغل اجتماعى، كدام بايد به مردم واگذار شود و كدام نيز در اختيار دولت قرار گيرد تا براى انجام آن دست به تشكيلات و استخدام بزند؟ بى گمان دولت بايد به تناسب صلاحيتها و كار ويژه‌هايى كه به عنوان قوه مجريه دارد، دست به تشكيل سازمانها و مؤسسات عمومى بزند و قلمرو تشكيلات ادارى و امور استخدامى دولت در چار چوب صلاحيتها و مسؤوليتهاى ادارى كه قانون معين مى‌كند تبيين گردد.

اين تناسب بايد به گونه‌اى باشد كه نه سازماندهى و ايجاد تشكيلات به مؤسسات موازى و بروكراسى عريض و طويل ادارى بيانجامد و نه به علت فقدان كارآمدى تشكيلات انجام كار ويژه‌ها و مسؤوليتهاى قانونى بلاتكليف بماند.

به نظر مى‌رسد چهار مقوله صلاحيتها، تشكيلات، مسؤوليتهاى قانونى (عمل ادارى) و نيروى انسانى مكمل يكديگر و هر كدام مبين حدود ديگرى است با اين تفاوت كه تشكيلات و نيروى انسانى در كم و كيف تابع صلاحيتها و مسؤوليتها مى‌باشند.

شايد ايجاد و رعايت تناسب بين اين چهار مقوله مهمتر و مشكلترين كار سازماندهى نظام ادارى كشور باشد و بدون آن، تعيين قلمرو تشكيلات ادارى و امكان‌پذير نمى‌باشد.

در نظامهاى ساده و اقتدارگرا مانند دوران هخامنشيان، اشكانيان، ساسانيان در ايران باستان بجاى تشكيلات، اشخاص فرامين را از بالا دريافت و در سلسله مراتب اجرا مى‌نمودند [١] و در نظامهاى نسبتاً منبسط مانند: دولتهاى مستقل ايران پس از اسلام بويژه در دوران صفويه و قاجاريه [٢] سازمانهاى دربار، ولايات، نظاميان و مستوفيان هر كدام به تناسب دستور العملى كه از شاه دريافت مى‌نمودند، سامان مى‌گرفتند و تشكيلات صرفاً به تبع تعداد حقوق بگيران انقباض و انبساط پيدا مى‌كرد.

با وجود اينكه ناصرالدين شاه براى اولين بار پس از عزل صدر اعظم (ميرزا آقاخان نورى) شش نفر را براى تصدى امور صدر اعظمى كه در حقيقت شش وزارتخانه بود

[١] . رك: حسن پيرنيا، تاريخ ايران باستان، و آرتوركريستن سن، ايران در زمان ساسانيان، ترجمه رشيد ياسمى.

[٢] . رك: تذكرة الملوك و سازمان ادارى حكومت صفوى، ترجمه مسعود رجب‌نيا، و تاريخ عالم آراى عباسى.