فقه اسلام در آن زمينه كه به اصطلاح امروز حقوق خصوصى ناميده مى‌شود (نكاح، طلاق، ارث، وصيت، اموال و معاملات) بسط و توسعه فراوان يافته و كتابهاى بيشمار در هريك از اين ابواب به رشته تحرير درآمده است ليكن متأسفانه فقها كمتر به مباحث حقوق عمومى پرداخته‌اند و به همين جهت كتابها در زمينه حقوق اساسى و ادارى و قوانين مالياتى و قوانين كيفرى و احكام مربوط به جنگ و صلح در زبان عربى هم معدود است و در فارسى به جرأت مى‌توان سلوك الملوك را كتابى منحصر بفرد و بى‌همتا معرفى كرد. آرى كتابهائى به عناوين اسمى مشابه مانند سير الملوك، نصيحة الملوك، تحفة الملوك و غيره در دست داريم ليكن اين كتابها كه نمونه كامل آن «سياست‌نامه» خواجه نظام الملك است- و كه بر وفق الگوى خداى نامه‌ها و آئين‌نامه‌هاى عهد ساسانى تأليف شده‌اند- كارى به بحث در زمينه‌هاى فقهى ندارند و بيشتر به اندرزنامه‌هائى مى‌مانند كه بر مبناى آداب و رسوم با بهره‌گيرى از روش و تجارب خسروان سلف براى تقويت فكر و رهنمائى و توجه‌دادن پادشاهان عصر نوشته مى‌شد.

فضل اللّه سخن از حكومت اسلامى را با بحث از مسأله امامت و شخص امام آغاز مى‌كند كه در رأس مخروط نمودار اين حكومت قرار دارد. امامت عبارت است از «رياست عظمى بر عامه مسلمانان» و امام كسى است كه كليه اختيارات اجرائى و قضائى در او جمع است. عبارتى كه فضل اللّه در اول اين بحث از عمر نسفى نقل مى‌كند جوانب عمده اين اختيارات را برمى‌شمارد: «تنفيذ احكام و اقامه حدود و سدّ مداخل كفار به بلاد اسلام و روان‌گردانيدن لشكرها و فراگرفتن زكات و صدقه فريضه و قهر كردن متغلّبان و دزدان و قاطعان طريق و اقامه جمعه‌ها و عيدها و قطع منازعات واقعه ميانه بندگان و قبول شهادات قائمه بر حقوق و تزويج اطفال خرد كه ايشان را اوليا نباشد و قسمت غنيمتها». در اين زمينه‌ها كه مى‌نگريم پهنه گسترده‌اى از اقتدارات نظامى و انتظامى و قضائى و مالى را در برابر خود مى‌يابيم كه هرگونه اقدامى را چه در جنگ و چه در صلح، از حفظ مرزها و استقرار امنيت تا تنظيم امور مالياتى، از رسيدگى به مرافعات و كيفر مجرمين تا اقامه شعاير و انجام تشريفات رسمى در برمى‌گيرد.

آنگاه فضل اللّه دوازده شرط از براى امام لازم مى‌شمارد، حال آن‌كه او خود پيشتر در «ابطال الباطل» به نه شرط اكتفا كرده و پيش از او ماوردى در