در شرايطى كه غالب زمامداران، عوامل مستقيم و غيرمستقيم خارجى بودند، كشور اشغال شده، ساختار حكومت فروريخته و هرج و مرج همه‌جا را فرا گرفته بود، دولت با ثبات و مورد حمايت مردم نمى‌توانست شكل بگيرد؛ از اين رو در دوران اشغال و حتى يك‌دهه پس از آن نيز بى‌ثباتى يكى از ويژگى‌هاى دولت‌ها در ايران بود. اين كوتاهى دوران تصدى، دو معضل بزرگ ناتوانى در اداره كشور و عدم تأمين معيشت و امنيت عمومى و ناتوانى در كنترل گروه‌ها و جريان‌هاى فرصت‌طلب و وابسته را به‌دنبال داشت. تداوم اين وضعيت، مشكلات پيچيده‌ترى را در نيمه دوم دهه ٢٠ شكل داد.

نخستين كابينه پس از استعفاى فروغى كه در واقع نخست‌وزير دوران تسليم ايران به متفقين بود، به رياست سهيلى در بهمن‌ماه ١٣٢٠ آغاز به‌كار كرد. او بيش از شش‌ماه نتوانست به‌كار خود ادامه دهد.

در مرداد ١٣٢١ با استعفاى على سهيلى، احمد قوام معروف به قوام‌السلطنه، اولين كابينه خود را در دوران اشغال تشكيل داد. او هم پس از شش ماه مجبور به استعفا شد و دوباره سهيلى نخست‌وزير گرديد. او چندين بار قصد استعفا داشت، ولى چون فرد ديگرى كه مسئوليت بپذيرد و مورد تأييد متفقين باشد و يا از مجلس رأى‌اعتماد بگيرد نبود، چهارده ماه نخست‌وزير بود، در اين مدت در واقع دولتى وجود نداشت و نمايندگان اشغال‌گران و عوامل آنها در سطح كشور تصميم‌گيرى مى‌كردند.

كنفرانس تهران‌

در آذرماه ١٣٢٢ متفقين براى ايجاد هماهنگى و گشايش جبهه دوم بر ضدآلمان، به جلسه‌