پگاه حوزه - دفتر تبلیغات اسلامی حوزه علمیه قم - الصفحة ٦ - سير تحول شورا در نظام سياسى كشور - تیشه بار م
سير تحول شورا در نظام سياسى كشور
تیشه بار م
از زمانى كه نظام دولت - ملت، به مفهوم امروزى آن، در جوامع مختلف بشرى مستقر گرديده، همواره به سازمانها و شبكههاى مركب از شهروندان هر واحد سياسى، به عنوان مجرايى براى انتقال نظرات اعضا، در خصوص توسعه حوزه شهرى و روستايى نگريسته شده است. اين نهادها قابليت آن را دارند كه فرصتى را براى پيشبرد و تقويت گفت و گوى ميان تصميم گيرندگان و صاحب منصبان هر منطقه، با سكنه و اهالى آن منطقه فراهم كنند.
در برخى جوامع، دولتها براى كاهش مشغله خود، مسئوليت خدمات و برنامههاى رفاهى و اجتماعى را به كارگزاران خصوصى يا انجمنهاى غير انتفاعى مىسپارند. برخى مراجع و مقامات محلى نيز زمينه ايجاد مكان و مركزى مدنى، با شركت انواع انجمنهاى مدنى را به منظور ايجاد تفاهم و بررسى مسائل و مشكلات مشترك موجود در جوامع محلى تجربه كردهاند. اين انجمنها در جامعه جديد، سهمى حياتى در افزايش كيفيت سياست مردم سالارانه دارند. معمولاً در تعريف اين نهادها، موارد زير ملحوظ مىشود:
١. انجمنها مكانى هستند كه مردم مىتوانند در آن فنون همكارى، حس همبستگى و زندگى عمومى را بياموزند. اين مراكز نقش آموزشى دارند؛ فنون بنيادين سياستى به اهالى هر منطقه آموزش داده مىشود و اصول رويكرد دمكراتيك در حل مشكلات اجتماعى توسعه مىيابد.
٢. انجمنها مكانى براى ايجاد و حفظ »ارتباط مردم با مسئولان« هستند. آنها در فهم، روشن كردن و بيان منافع و علايق جمعى به مردم كمك مىكنند. انجمنها ظرفيت نظام سياسى را در كنترل پيامدها و برون دادههاى متنوع و پيچيده بر آمده از حكمرانى جديد، افزايش مىدهند.
٣. انجمنها در جست و جوى راه حلها و آزمايش آنها حركت مىكنند و موجبات اجراى مؤثر تصميمات را فراهم مىآورند. همچنين انجمنها توانايى ارتباط با افراد يا گروههايى را دارند كه ارتباط رسمى مراجع حكومتى با آنها مشكل است و مىتوانند فضاهايى را براى بحث و مشورت در مورد سياستها فراهم سازند.
نقش انجمنها، به ويژه با جنبههايى از مشاركت كه با حضور و تبادل نظر همراه باشد، مرتبط است. مشاركت فعال انجمنها در تصميمگيرىها، مىتواند گروههاى حاشيهاى را هم به صحنه آورد. اين امر همچنين موجب مىشود كه مشاركت شهروندان در فرآيند سياسى در سطح محلى افزايش يابد. آنان از سويى با مشاركت در انتخابات و اعمال حقوق انتخاباتى خود به عنوان پايههاى نظام مردم سالارانه، توازن قواميان نهادهاى سياسى انتخابى و انتصابى (دولتى) را حفظ مىكنند و از سوى ديگر، حضور خود را در مشاركت براى تصميمگيرى و اجراى امور محلى افزايش مىبخشند.
در حقيقت انجمنهاى داوطلبانه فعال در زمينه امور اجتماعى، نقش مهمى در سازماندهى اشكال همبستگى مدنى كه براى برخى شهروندان، تنها گزينه براى مشاركت در امور تلقى مىشود، ايفا مىكنند؛ براى نمونه فعاليتهاى برخى انجمنها يا افراد، به پيشبرد ورزش، تئاتر، سينما، هنرهاى دستى، عمران محلى، ايجاد نهادهاى مدنى در سطح خُرد و ساير موارد كمك مىكند؛ حتى گاهى موجب تقويت و ترويج فرهنگ و آداب و رسوم محلى مىشود.
مشاركت شهروندان در اين گونه فعاليتهاى اجتماعى، به ويژه فعاليتهايى كه از طريق انجمنهاى مذكور انجام مىشود، به شكلگيرى بافت اجتماعى جامعه كمك كرده، موجب تقويت همبستگى ميان اعضا مىشود. اين دسته فعاليتهايى ارادى شهروندان، در بسيارى موارد، به مشاركت در روند سياسى جامعه كشيده خواهد شد.
از سوى ديگر، بحران در الگوى دولت متمركز، در بسيارى جوامع، موجب اهميت روز افزون تمركز زدايى و واگذارى امور محلى به نهادهاى خود گردان محلى شده است. شناسايى خود گردانى محلى در قوانين اساسى و عادى، مبناى سامان دهى روابط ميان مقامات ادارى است و نظارت بر عملكرد مقامات محلى، به منظور برقرارى توازن ميان تأمين منافع عمومى، جامعه محلى و حقوق افراد، امرى ضرورى است.
شورا يا انجمن منتخبى كه حق اظهار نظر در خصوص امور محلى را دارد، مىتواند بهترين مرجع براى نظارت بر عملكرد مقامات اجرايى محلى باشد. در برخى كشورها، بر حسب قوانين، اين شوراها حق بر كنارى مقامات محلى، توبيخ، لغو اختيارات و تصميمات مقامات محلى و مدنى را نيز در اختيار دارند و مردم هر منطقه نيز از طريق رأى دادن به اعضاى اين شوراها، نظارت سياسى خود را اعمال مىكنند.
به اين ترتيب، مراجع محلى بر تصميمات مقامات محلى، از حيث قانونى بودن و نيز به مصلحت بودن آن تصميمات و نحوه مديريت و اجراى آنها، نظارت خواهند داشت.
در ايران نيز بحث تشكيل انجمنهاى ايالتى و ولايتى يا انجمنهاى شهر و روستاها به تعبير امروزى، شوراهاى شهر، قدمتى به اندازه تدوين نخستين قانون اساسى در اين كشور، در عصر مشروطه دارد. با پيروزى انقلاب مشروطه در سال ١٢٨٥ شمسى، به دليل مشكلات متعددى كه در اداره امور شهرها و روستاها، در زمينههايى چون بهداشت، آبرسانى و عمران وجود داشت، نمايندگان مجلس اول مشروطه، در پى تدوين قانونى براى اداره امور شهرها برآمدند و در نتيجه؛ با استناد به اصول نود تا نود سوم متمم قانون اساسى، مصوب ١٢٨٦ خورشيدى، انجمنهاى ايالتى و ولايتى را بنيان نهادند. در اين اصول آمده بود:
اصل نودم. در تمام ممالك محروسه، انجمنهاى ايالتى و ولايتى، به موجب نظامنامه مخصوص مرتب مىشود و قوانين اساسيه آن انجمنها از اين قرار است.
اصل نود و يكم. اعضاى انجمنهاى ايالتى و ولايتى، بلاواسطه از طرف اهالى انتخاب مىشوند؛ مطابق نظامنامههاى انجمنهاى ايالتى و ولايتى.
اصل نود و دوم. انجمنهاى ايالتى و ولايتى، اختيار نظارت تامه در اصلاحات راجعه به منافع عامه دارند؛ با رعايت حدود قوانين مقرره.
اصل نود و سوم. صورت خرج و دخل ايالات و ولايات، از هر قبيل، به توسط انجمنهاى ايالتى و ولايتى طبع و نشر مىشود.
در همين راستا، مجلس اول مشروطه، نخستين قانون شهردارىها را با عنوان »قانون بلديه«، در تاريخ ١٩ خرداد ١٢٨٦ شمسى تدوين كرد. اين قانون در ١٠٨ ماده، به تصويب نمايندگان مجلس رسيد. هدف از تأسيس بلديه (شهردارى) در اين قانون، تأمين منافع شهرها و رفع نيازهاى شهر نشينان معرفى شد.
در اين قانون تشكيل انجمن بلديه (انجمن شهر) نيز پيش بينى شده بود كه اعضاى آن را مردم انتخاب مىكردند. البته مطابق اين قانون، زنان حق رأى و شركت در اين انتخابات را نداشتند. انجمن بلديه، اختيارات گستردهاى در امور شهرى دارا بود. رياست اداره بلديه نيز بر عهده رئيس انجمن بلديه بود كه از ميان اعضاى انجمن بلديه، با اكثريت آرا انتخاب مىشود و عنوان وى »كلانتر« بود و معاون شهردار محسوب مىشد.
با تدوين اين قانون، براى نخستين بار، مردم ايران توانستند در انتخاب اعضاى انجمن بلديه شركت كنند و منتخبان آنها از اختيارات وسيعى در بلديه (شهردارى) بر خوردار شدند. با آنكه انجمنهاى بلدى اقداماتى را در سطح شهرها انجام دادند؛ اما در عمل تشكيل اداره بلديه و انجمن به صورت قانونى، با مشكلات متعددى رو به رو شد.
با توجه به شرايط نا مناسب سياسى پس از پيروزى مشروطيت و چالشها و تقابلهاى دولت و مشروطه خواهان در مسائل مختلف، اقدامات اصلاحى بلديه، تحت تأثير اين عوامل قرار گرفت. علاوه بر اين، كمبود بودجه و درآمدهاى مالى بلديه و ضعف عملكرد اعضاى انجمنهاى، بلدى در كاهش كار آيى آن مؤثر بود؛ به اين ترتيب، با توجه به شرايط و فضاى سياسى كشور در اوايل دوران مشروطيت، از تشكيل يك بلديه قانونى حمايت جدى صورت نگرفت. تأثير گذارى اين عوامل به اندازهاى بود كه در مورد تهران، با گذشت حدود دو سال از تدوين قانون بلديه، اداره بلديه با رياست خليل خان اعلم الدوله ثقفى، در سال ١٢٨٩ خورشيدى، به تدريج شكل منظم و قانونى به خود گرفت.
با همه اقداماتى كه انجمن بلديه در آن زمان انجام مىداد، ضعفهاى آشكارى نيز در عملكرد آنها وجود داشت، چنان كه اين مسئله با اعتراض نمايندگان مجلس مواجه، زيرا درميان اعضاى انجمن بلديه، افراد مستبد و كسانى كه با محتواى قانون به طور دقيق آشنا نبودند وجود داشتند و چون نظارت قانونى و مستمرى بر كار آنها وجود نداشت، موجب خود سرىهايى از سوى آنها شده بود.
بر اين اساس، نمايندگان مجلس در صدد اصلاح قانون بلديه برآمدند و در اين راستا، در ٩ رمضان سال ١٣٢٩ قمرى ١٢٩٠ خورشيدى، با پيشنهاد دولت، مبنى بر انفصال انجمنهاى بلدى موافقت كردند. اداره بلديه نيز همچنان براساس قانون، به كار خود ادامه داد. با اينكه دولت سعى كرد، بلديه را به خود وابسته كند، اما اين كار تا كودتاى ١٢٩٩ عملى نشد. پس از كودتاى ١٢٩٩ و روى كار آمدن دولت سيد ضياء الدين طباطبايى، نخست وزير تصميم گرفت كه بلديه و ديگر نهادها را به دولت وابسته كند؛ از اين رو با تدوين نظام نامهاى در هيأت دولت، در سال ١٣٠٠ شمشى، اداره بلديه به دولت وابسته شد و بدينسان تحولات آن تحت تأثير تصميمات »قدرت سياسى« قرار گرفت.
براساس اين نظام نامه، رياست تشكيلات بلديه تهران، زير نظر رئيس الوزراء قرار گرفت و نخست وزير از طرف خود كفيلى را براى اداره بلديه تعيين مىكرد. با اين همه، در اين دوران، كمتر بحثى در مورد برگزارى انتخابات و تشكيل مجدد انجمنهاى بلديه صورت گرفته است.
به دنبال انقراض سلسله قاجاريه و روى كار آمدن رضا شاه پهلوى، روند تمركز گرايى دولت با شدت بيشترى دنبال شد؛ از همين رو، دولت در ٣٠ ارديبهشت ١٣٠٩، قانون جديدى را براى تشكيلات بلديه تصويب كرد. متن قانون به منظور رفع مشكلات مالى دولت درزمينه امور شهرى تدوين شده بود و نحوه دريافت عوارض و مالياتها را براى دولت مشخص و راحتتر كرده بود.
با اينكه مطابق اين قانون، تشكيل انجمن بلديه پيش بينى شده بود؛ اما نظامنامه انجمنهاى بلدى، به گونهاى تدوين شده بود كه دست دولت در اداره آن آزاد بود و براساس اهداف دولت كار مىكرد. نحوه انتخاب اعضاى انجمن بلديه نيز استقلال مردمى خود را از دست داده، به صورت دو مرحلهاى درآمد كه در مرحله نخست، مردم تعدادى از اعضاى انجمن بلديه را انتخاب مىكردند و در مرحله بعد، وزارت داخله (وزارت كشور)، از ميان برگزيدگان مردم، تعدادى را به عنوان اعضاى انجمن بلديه انتخاب مىكرد؛ براى نمونه، در مورد تهران، انتخاب اعضاى انجمن بلديه بدين صورت انجام مىگرفت كه در مرحله نخست، مردم ٧٥ نفر را انتخاب مىكردند و سپس وزارت داخله از ميان برگزيدگان مردم ١١ نفر را به عنوان نماندگان انجمن بلدى تهران انتخاب مىكرد. همچنين رئيس بلديه نيز منتخب وزارت داخله بود. هدف دولت اين بود كه انجمن بلديه، به عنوان بازوى كمكى دولت براى اجراى طرحهاى شهرى باشد؛ نه اينكه با اظهار نظرها، مشكلى را براى دولت ايجاد كند.
به اين ترتيب، انجمنهاى بلديه در اين دوران، از هدف اصلى خود به كلى فاصله گرفت، به آلت دست دولتمردان، براى اجراى قوانين حكومتى مبدل شد، و از ماهيت مردمى خود دور افتاده بودند.
با روى كار آمدن محمد رضا پهلوى، روال كار شهردارى و انجمنهاى بلديه، همچنان به همان شكل سابق (تا ١٣٢٨) ادامه يافت. با اين همه، به دليل مشكلات زيادى كه در سطح شهرها وجود داشت و اينكه مردم نقش چندانى در ادامه امور شهرى نداشتند، دولت وقت تصميم گرفت كه مجدداً انجمنهاى شهرى را فعال كند؛ هر چند هنوز هم به اين مسئله با نگاهى قدرت گرايانه نگريسته مىشد. هدف اصلى از تشكيل انجمنهاى شهرى در آن زمان، تثبيت هر چه بيشتر پايههاى قدرت دولت مركزى بود. به همين دليل در قانون جديد هم قدرت زيادى به انجمنهاى شهرى و شهردارى داده نشد و عملاً ويژگىهاى يك نظام سياسى تمركز گرا در قانون لحاظ شده بود.
نمونه بارز اين امر، نحوه انتخاب شهردار بود. مطابق قانون جديد، انجمن شهر، به وسيله فرماندارى، سه نفر را به عنوان شهردار به وزارت كشور پيشنهاد مىكرد و وزارت كشور نيز يكى را به عنوان شهردار معين مىساخت. در اين قانون، نظام دو گانه انتخاب اعضاى انجمنهاى شهرى كه در دوره رضا شاه مرسوم بود، حذف گرديد و اعضاى انجمنها، در يك مرحله انتخاب مىشدند.
با روى كار آمدن دولت رزم آرا در سال ١٣٢٩ تغييراتى در نگرش دولت نسبت به شهردارى و انجمنهاى شهرى ايجاد شد. دولت سعى كرد، با تدوين قانونى جديد براى شهردارىها، انجمنهاى شهرى را براساس اهداف دولت تشكيل دهد. در صورت تصويب و اجرايى شدن اين قانون، انجمنهاى شهرى سابق منحل مىشدند و انجمنهاى جديد، با اختياراتى وسيع، در حد يك ايالات خود مختار، تشكيل مىشدند، چنان كه مطابق قانون شهردارىهاى سال ١٣٢٩، انجمنهاى شهرى داراى اختيارات وسيعى چون عقد قراردادهاى سياسى، نظامى، بازرگانى و... با كشورهاى خارجى، اجازه استخراج معادن، مانند طلا و نفت با همكارى شركتهاى خارجى و... بودند.
طرح چنين قانونى از سوى دولت رزم آرا كه در زمان وى آزادىهاى سياسى بسيار محدود بود، به عنوان تضادى آشكار با ايدههاى كارى وى به حساب مىآمد. در هنگام طرح اين قانون در مجلس شوراى ملى، اقليت اعضاى جبهه ملى ايران، اعتراضاتى را نسبت به طرح چنين لايحهاى، آن هم در زمانى كه قضيه ملى شدن صنعت نفت مطرح بود، اعلام كردند. دكتر مصدق نيز اعتراض شديدى نسبت به طرح چنين لايحهاى از سوى دولت مطرح كرد و اظهار داشت:
»دول بزرگ دنيا... مىخواهند ايران، وطن عزيز ما را با تصويب اين ماده به دول خود مختارى تقسيم و بعد قسمتهاى مورد احتياج را تحريك به عدم اطاعت و خود سرى كنند و آنها را به اندازهاى تقويت كنند كه به درجهاى برسند كه هر چه مىخواهند از آنها استفاده كنند. اگر آمريكا و انگلستان مىخواهند، دولتى تأسيس كنند و از آن دول امتياز نفت يا تمديد امتياز دارى را بخواهند، چه مانعى است كه دولت اتحاد جماهير شوروى سوسياليستى هم در آذربايجان و ساير ايالتهاى شمالى اين امتياز را از پيشه ورى و امثال آن نخواهند...«.
همچنين آيت الله كاشانى با ارسال نامهاى به دكتر مصدق و قرائت آن در مجلس، به اين لايحه به شدت اعتراض كرد.
در واقع، هدف نهايى دولت رزم آرا، تحت فشار قرار دادن نمايندگان طرفدار ملى شدن صنعت نفت بود، چون اگر انجمنهاى شهرى، به اندازه مجلس يك ايالت خود مختار، اختيار مىگرفتند، مطمئناً دولتهاى استعمارگر به اهداف خود در مناطق نفت خيز بهتر مىرسيدند و به اين ترتيب، طرفداران ملى شدن نفت را به كوتاه آمدن از اين قضيه وا مىداشتند. در عمل، اكثريت نمايندگان، به رغم اعتراضهاى صورت گرفته، به طرح اين لايحه رأى دادند و براى بررسىهاى بيشتر، به كميسيون كشور داده شد و در جلسه خصوصى مجلس مطرح شد. پس از بررسىهاى بيشتر اين لايحه توسط نمايندگان، در اين جلسه، حتى تعدادى از نمايندگان موافق دولت، به دليل ماهيت لايحه، به مخالفت با آن برخاستند. به همين دليل، دولت رزم آرا نتوانست اين قانون را به مرحله اجرا در آورد.
واقعيت امر اين بود كه در كشور كثير القومى چون ايران كه كمتر از يك دهه قبل، در بحران قومى خطرناك، با هدف تجزيهطلبى، اعلام استقلال و خود مختارى در مناطق مهمى نظير آذربايجان و كردستان را پشت سر گذارده بود و هنوز در حل مشكلات هويتطلبىهاى قومى، زبانى، مذهبى و فرهنگى ناتوان بود، تشكيل انجمنهاى شهرى مستقل و اعطاى اختيارات گسترده بدانها، در كوتاه مدت مىتوانست، زمينه اعطاى امتيازات اقتصادى و بهره بردارى از منابع معدنى كشور را فراهم آورد و در بلند مدت زمينه ساز تجزيه كشور و بروز بحرانهاى ناسيوناليستى قوم گرايانه شود.
در دوران زمامدارى دكتر محمد مصدق، طى سالهاى ١٣٣٠ تا ١٣٣٢، هر چند دولت ايران در يك شرايط خاص داخلى و خارجى، در قضيه نفت قرار داشت و به همين دليل، پيگيرى امور داخلى قدرى به كندى صورت مىگرفت، اما دكتر مصدق بعد از موضوع نفت، دومين برنامه دولت خود را اصلاح وضعيت شهردارىها و نيز قوانين مربوط به شهردارىها و انجمنهاى شهر قرار داد. اين قانون پس از طرح در مجلس و تصويب آن در تاريخ ١١ آبادن ماه ١٣٣١، به تأييد دكتر مصدق رسيد.
قانون شهردارىها در ٩٠ ماده تنظيم شده بود و در قياس با قانون ١٣٢٨، اختيارات اعضاى انجمنهاى شهرى در آن بيشتر شد. در قانون جديد انجمنهاى شهر مىتوانستند، يك نفر را از بين اعضاى خود يا خارج از انجمن، به عنوان شهردار انتخاب و از طريق فرماندار، به وزير كشور معرفى كنند. البته شهرداران شهرهايى مانند تهران و شهرهايى با جمعيت ١٠٠ هزار نفر به بالا، به فرمان شاه هم نياز داشتند. براساس اين قانون، عضويت در انجمنهاى شهر، افتخارى بوده و اعضا حقوقى نمىگرفتند.
با توجه به اينكه براساس قانون سال ١٣٢٨، در تعدادى از شهرستانها انتخابات برگزار شده بود و انجمن وجود داشت، پس از تصويب اين قانون، با توجه به بخشنامه وزارت كشور، صرفاً در مناطقى انتخابات برگزار مىشد كه انجمن وجود نداشت يا تعداد اعضاى آن كمتر از حد قانونى بود. انتخابات از شهرهاى كوچكتر آغاز و پس از آن، در شهرهاى بزرگ برگزار گرديد.
با اينكه انتخابات در شهرستانهاى مختلف برگزار شده بود؛ اما تا پايان دوره نخست وزيرى دكتر مصدق، انتخابات انجمن شهر تهران، به دلايلى نظير آماده نبودن تعيين محدوده و نقشه شهرى، وجود افراد با نفوذى كه وابسته به دربار بودند و شيوه جديد را نمىپسنديدند و عكس دار نبودن شناسنامههاى مردم، برگزار نشد.
پس از كودتاى ٢٨ مرداد، تشكيل انجمنهاى شهرى با يك آزمون تاريخى ديگر مواجه شد. با توجه به سياستهاى دولت در آن زمان، تأثير ديدگاه عامل »قدرت سياسى« بر تشكيل اين انجمنها به خوبى مشهود است و اين موضوع يك ايراد اساسى طى دورههاى شكلگيرى انجمنهاى شهرى در ايران است. در واقع، پس از كودتاى ٢٨ مرداد، تلاش شد تا انجمنهاى شهر، به صورت فرمايشى و با مديريت از بالا و براساس منافع سياسى دولتمردان - نه مردم - عمل كنند. به همين دليل، در اين دوران شهردارى كاملاً به »قدرت سياسى« وابسته شد و دولت در نصب و عزل شهرداران نفوذ يافت.
در سال ١٣٣٤ مجدداً قانونى در مورد شهردارى، با نام »قانون شهردارى ١٣٣٤«، در ٩٥ ماده تدوين شد كه با تغييرات محدودى نسبت به قانون دوره دكتر مصدق داشت؛ البته ديدگاه اين دوره نسبت به تشكيل انجمنها، اقتدار گرايانهتر بود، زيرا در قانون ١٣٣١ يكى از وظايف انجمن بلديه، »اظهار نظر راجع به موضوعاتى كه از طرف مقامات دولتى ارجاع مىشود بود؛ ولى در اين قانون اين مورد حذف شد و در واقع هدف از تدوين قانون جديد، تقويت جايگاه برنامهريزىهاى دولت در شهرها بود تا افزايش مشاركت مردمى. ادامه روند شكلگيرى انجمن شهر نيز مويد اين موضوع است.
با پيروزى انقلاب اسلامى در ٢٢ بهمن ١٣٥٧، بيش از آنكه مسئله تغيير قانون شهردارىها باشد، بحث بر سر تدوين قانون براى تشكيل شوراها بود كه طى آن ساختار شهردارى هم متحول مىشد. يكى از مباحث عمدهاى كه در اوايل انقلاب، به صورت جدى مطرح بود، تشكيل شوراى شهر و شكلگيرى نظام شورايى بود. از جمله فعالان اين عرصه كه تلاش زيادى براى تشكيل شوراى شهر انجام داد، مرحوم آيت الله طالقانى، رئيس شوراى انقلاب بود. ايشان با همكارى تعدادى از كارشناسان، طرح شوراهاى محلى را تهيه كرده، در تاريخ ٢٠ ارديبهشت ١٣٥٨ اطلاعيه شوراها از سوى دفتر آن مرحوم منتشر شد.
شوراى شهر مورد نظر آيت الله طالقانى اختيارات گستردهاى داشت و بيشتر امور محل و منطقه خود را در اختيار مىگرفت. هدف از تشكيل اين شوراها، شركت دادن مردم در اداره امور محلى بود؛ هر چند اين شوراهاى محلى، حتى پيش از پيروزى انقلاب و در جريان مبارزات مردم، به عنوان نهادها و كميتههاى خود جوش مردمى، تحت عنوان كميتههاى محلى به انقلابيون يارى مىرساندند؛ اما پس از پيروزى انقلاب اسلامى پيش از تدوين قانون اساسى، براى جلوگيرى از تداخل و لوث شدن مسئوليتها، لايحه قانونى شوراهاى محلى در ١٤ تيرماه ١٣٥٨ و »قانون انتخابات شوراهاى شهر و طريقه اداره آن«، در ١٤ تير ماه ١٣٥٨ و تصويب نامه هيأت وزيران درباره »اصول تشكيل اصول شوراهاى كاركنان در مؤسسات دولتى و خصوصى«، در ١٥ مهرماه ١٣٥٨ تصويب و به دولت ابلاغ شد.
در آن دوران براى تدوين اصول قانون شوراها، آيت الله طالقانى، نامهاى به شرح زير نوشته و از افراد مختلف براى اعلام نظر در اين خصوص، تقاضاى همكارى كرد.
»برادران عزيز! جناب آقاى دكتر سيد عبدالكريم لاهيجى، جناب آقاى محمد مجتهد شبسترى، جناب آقاى طاهر احمد زاده، جناب آقاى دكتر على اصغر حاج سيد جوادى، جناب آقاى دكتر ناصر كاتوزيان و جناب آقاى دكتر حبيب الله پيمان.
چنان كه با خبر شدهايد، موضوع تشكيل شوراهاى محلى و شوراهاى ايالتى و ولايتى، از طرف اين جانب به حضرت امام پيشنهاد و مورد تأييد معظم له قرار گرفت. براى نيل به اين مقصود، ابتدا محتاج طرح و تفصيل جامعى هستيم. به نظرم رسيد از شما برادران تقاضا كنم با يك نشست اختصاصى ٣ تا ٤ روزه و تبادل نظرهاى لازم، طرح قابل اجرايى تنظيم و در اختيار اين جانب قرار دهيد. آقايان مىتوانند در صورت تمايل و ضرورت، ٣ يا ٤ نفر ديگر از اهل خبره و ذى صلاح را به همكارى دعوت نمايند«.
طرح مذكور، پس از انتشار در روزنامهها و كسب نظر خواهى از مردم، به وزارت كشور كه هاشم صباغيان وزير وقت و اكبر هاشمى رفسنجانى معاون وى بود، فرستاده شد؛ ولى اجرايى نگرديد. براساس ماده يك اين طرح »به پيروى از اصل شوراها و به منظور تأمين مشاركت مردم هر ناحيه در اداره امور عمومى و رعايت مقتضيات تاريخى و جغرافيايى و مذهبى شهرها و استانهاى كشور، و اتخاذ تدابير در حفظ و اشاعه فرهنگ و زبان و سنن بومى و قومى، شوراهاى ده، بخش، شهر، شهرستان و استان، بر مبناى تقسيم جغرافيايى و سياسى كه در قوانين معين است، در سراسر كشور تشكيل مىشود«.
همچنين براساس ماده ٣ طرح پيش نويس »انتخابات قطع نظر از ويژگىهاى مذهبى، نژادى و زبانى انجام مىشود و تمام ساكنان محل، حق شركت در آن را دارند. كسى ساكن محل به شمار مىرود كه لااقل شش ماه پيش از شروع انتخابات در آنجا مقيم باشد«.
عدم اجراى اين طرح، با ناراحتى شديد آيت الله طالقانى مواجه شد؛ به گونهاى كه وى در آخرين خطبه نماز جمعه كه به مناسبت سالروز ١٧ شهريور در بهشت زهرا برگزار شد، به اين مهم اشاره كرد و ناراحتى خود را ابراز داشت.
»صدها بار من گفتم كه مسئله شورا از اساسىترين مسائل اسلامى است. حتى به پيغمبرش با آن عظمت مىگويد، با اين مردم مشورت كن، به اينها شخصيت بده، بدانند كه مسئوليت دارند، متكى به شخص رهبر نباشند؛ ولى نه اينكه نكردند، مىدانم چرا نكردند، هنوز هم در مجلس خبرگان بحث مىكنند در اين اصول اساسى قرآن كه به چه صورت پياده شود. بايد، شايد يا اينكه مىتوانند نه! اين يك اصل اسلامى است؛ اين همه مردم از خانه و زندگى و واحدها بايد در كارهايشان با هم مشورت كنند. على (ع) مىفرمود: »من استبد برأيه هلك«، يعنى هر كه در كارهاى خودش استبداد كند، هلاك مىشود«.
در واقع، »قانون شوراهاى محلى« شوراى انقلاب، حاوى اختيارات گستردهاى در زمينههاى مختلف بود. طى سالهاى ١٣٥٨ و ١٣٥٩ طرح شوراهاى محلى و برگزارى انتخابات آن، به يك چالش عمده ميان دولت و احزاب تبديل گرديد و احزاب اين دوره، از موضوع شوراها براى رسيدن به خواستهها و منافع حزبى، بهره بردارى سياسى مىكردند. طى چنين شرايطى در مرداد ماه سال ١٣٥٨، مجلس خبرگان قانون اساسى، بررسى موضوع شوراها را در دستور كار خود قرار داد.
در آن زمان، ديدگاههاى مختلفى در مورد اختيارات شوراها، نحوه شكلگيرى آن وجود داشت. عدهاى طرفدار تمركز گرايى و تعدادى ديگر خواهان تشكيل شوراهايى با اختيارات گسترده در حد مناطق خود مختار بودند. با اين همه، نظريه تمركز گرايى طرفداران بيشترى داشت. بر همين اساس، قانون شوراها در مجلس خبرگان قانون اساسى بررسى شد. پس از بحث و بررسى در زمينه مسائل شوراها، و پس از فوت آيت الله طالقانى، مجلس خبرگان در اصل هفتم و نيز اصول يكصد تا يكصد و ششم قانون اساسى، ايجاد شوراها را پيش بينى كرد.
در همين زمان كه اين مذاكرات در جريان بود، در شهرهاى مختلف كشور، شوراهايى به صورت خود جوش شكل گرفت؛ براى نمونه، در اصفهان عنوان اين شوراها »شوراهاى هميارى« بود. در ميان شوراهاى تشكيل شده در روزهاى نخست انقلاب، شوراى اصفهان از كار آمدترين آنها بود، چرا كه اختلافات و چالشهاى ديگر مناطق در آن وجود نداشت. وظايف و اختيارات اين شورا از سوى استاندارى اصفهان به آن تفويض شده بود.
پس از آنكه كار بررسى قانون شوراها در مجلس خبرگان تمام شد، دولت موقت، لايحه انتخابات شوراها را در ٤٥ ماده تدوين كرد. نخستين انتخابات شوراها، پيش از تشكيل مجلس اول در ٢٠ مهرماه ١٣٥٨ در كشور برگزار شد؛ اما با تمام تلاشهاى صورت گرفته، نتيجه مطلوبى از اين شوراها به دست نيامد و حتى مردم از آن استقبال زيادى نكردند. دليل اين مسئله، عواملى چون عدم اطلاع رسانى مناسب از صدا و سيما براى شناساندن اهداف شوراها و نيز درگيرى ميان احزاب و گروههاى سياسى بود.
اين عوامل موجب شد كه با توجه به موقعيت ضعيف شوراها و درگيرىهاى منطقهاى و اختلافات سياسى، شوراها عملاً پس از مدتى منحل شوند و فقط بعضى شوراها، مانند شوراى شهر اصفهان باقى بمانند.
پس از آنكه در خرداد ماه ١٣٥٩، مجلس اول تشكيل شد، يكى از موضوعاتى كه در دستور كار مجلس قرار گرفت، موضوع شوراها بود. در سال ١٣٦٠ »قانون تشكيلات شوراهاى اسلامى كشور« در مجلس مطرح شد و پس از بررسىهاى لازم در تاريخ اول آذرماه ١٣٦١ در ٥٣ ماده به تصويب رسيد. مدت كارى شوراهاى شهر مطابق اين قانون دو سال بود، چون با ديدگاه تمركز گرا، به تدوين قانون شوراها مبادرت شده بود، به همين دليل در مقايسه با طرحهاى اوايل انقلاب، اختيارات شوراها محدود شد. از تفاوتهاى مهم اين قانون با قانون شوراهاى سالهاى بعد، وجود »شوراى محله« و نظام دو گانه انتخاب اعضاى شوراى شهر است. در واقع شوراى محله شوراى پايه بود و اعضاى آن با رأى مستقيم مردم انتخاب مىشدند. از ميان اعضاى شوراى محله، تعدادى براى شوراى منطقه و از ميان اعضاى شوراى منطقه، تعدادى براى شوراى شهر انتخاب مىشدند. با توجه به اينكه در اين زمان كشور در شرايط جنگ به سر مىبرد، بيشتر نمايندگان با تجديد قدرت شوراها موافق بودند. با تصويب اين قانون، به دليل شرايط جنگى و ترس از نيروهاى گريز از مركز كه كنترل اوضاع را سختتر مىكرد، شوراها تشكيل نشد و وزارت كشور به عنوان قائم مقام شوراى شهر عمل مىكرد.
از سال ١٣٦١ تا سال ١٣٧٥، قانون شوراها پنج بار اصلاح شد؛ به عبارت ديگر، هر دوره مجلس اقدام به اصلاح قانون شوراها كرد تا اينكه در سال ١٣٧٦ در زمان رياست جمهورى آقاى خاتمى، دولت وى تصميم گرفت تا اين اصل قانون اساسى را پس از قريب ٢٠ سال اجرايى كند.