پگاه حوزه - دفتر تبلیغات اسلامی حوزه علمیه قم - الصفحة ٦ - قانونگذارى و راهكارهاى نظارت بر آن در تجربه ايران و فرانسه - پور هاشمی سید عباس
قانونگذارى و راهكارهاى نظارت بر آن در تجربه ايران و فرانسه
پور هاشمی سید عباس
«قانون اساسى» هر كشور، عالىترين متن حقوقى است كه در حوزه حاكميت و قلمرو ارضى آن كشور به رسميتشناخته مىشود و چارچوبها و مكانيسمهاى خاصى را براى تعيين حدود، تعريف حقوق و تكاليف مشخص مىكند. حقوق اساسى و حقوق سياسى هر مردمى در متن قانون اساسى آمده است و وظائف و تكاليف آنان در برابر هيات حاكمه ترسيم شده است. گرچه بسيارى از حقوقدانان معتقدند كه «دولت» ايجاد كننده حقوق است، ولى به درستى نمىتوان نقش عوامل مؤثر ديگر چون مذهب و فرهنگ و ارزشهاى اجتماعى را در تعيين و ترسيم حقوق اساسى ناديده گرفت. قدرت سياسى نيز به جاى خود، معلول عوامل چندگانه است. بنابراين ترسيم حقوق اساسى يك كشور، معلول عوامل گوناگون سياسى، فرهنگى و اقتصادى است. سابقه تاريخى و شرايط تاريخى را كه در آن حقوقدانان و قانونگذاران و بالاخره مردم در تعيين نظام حقوقى خود، نقش ايفا مىكنند، نيز نبايستى از ياد برد. در درون يك چنين سوابق و ويژگىهايى است كه «قانون اساسى» به عنوان سمبل وحدت و اتحاد اجتماعى و سياسى و به عنوان «منشور ملى» شكل مىگيرد و متولد مىشود.
يكى از پايههاى اساسى حاكميتسياسى در هر كشورى، «نهاد قانونگذارى» است كه گرچه اعضاى آن و نمايندگان قانونگذار برخاسته از راى مستقيم مردم اند، ولى به عنوان يك نهاد سياسى در «سيستم سياسى» هر كشور قرار مىگيرد و در درون هيات حاكمه نظام سياسى نقش خود را ايفا مىكند.
در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران (١) از اصل هفتاد و يكم تا اصل نود و يكم، درباره اختيارات و صلاحيت مجلس شوراى اسلامى، اينگونه مقرر گرديده است:
١. اصل هفتاد و يكم: مجلس شوراى اسلامى در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسى مىتواند قانون وضع كند.
٢. اصل هفتاد و دوم: مجلس شوراى اسلامى نمىتواند قوانينى وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمى كشور يا قانون اساسى مغايرت داشته باشد. تشخيص اين امر به ترتيبى كه در اصل نود و ششم آمده بر عهده شوراى نگهبان است.
٣. اصل هفتاد و سوم: شرح و تفسير قوانين عادى در صلاحيت مجلس شوراى اسلامى است. مفاد اين اصل مانع از تفسيرى كه دادرسان، در مقام تميز حق، از قوانين مىكنند، نيست.
٤. اصل هفتاد و چهارم: لوايح قانونى پس از تصويب هيات وزيران به مجلس تقديم مىشود و طرحهاى قانونى به پيشنهاد حداقل پانزده نفر از نمايندگان، در مجلس شوراى اسلامى قابل طرح است.
٥. اصل هفتاد و ششم: مجلس شوراى اسلامى حق تحقيق و تفحص در تمام امور كشور را دارد.
٦. اصل هفتاد و هفتم: عهدنامهها، مقاوله نامهها، قراردادها و موافقت نامههاى بين المللى بايد به تصويب مجلس شوراى اسلامى برسد.
٧. مفاد اصول هفتاد و هشتم در مورد تغيير خطوط مرزى، هفتاد و نهم در مورد تصويب برقرارى حكومت نظامى، اصل هشتادم در مورد گرفتن و دادن وام يا كمكهاى بدون عوض داخلى و خارجى از طرف دولت كه بايستى به تصويب مجلس برسد.
٨. اصل هشتاد و دوم، مقرر نموده است كه استخدام كارشناسان خارجى منوط به تصويب مجلس شوراى اسلامى است و اصل هشتاد و سوم، انتقال بناها و اموال دولتى را به غير، مشروط به اجازه مجلس شوراى اسلامى كرده است.
٩. اصل هشتاد و چهارم مقرر نموده است: هر نماينده در برابر تمام ملت مسئول است و حق دارد در همه مسائل داخلى و خارجى كشور اظهار نظر نمايد.
١٠. اصل هشتاد و پنجم در مورد اختيارات نمايندگى تصريح كرده است: سمت نمايندگى، قائم به شخص است و قابل واگذارى به ديگرى نيست. مجلس نمىتواند اختيار قانونگذارى را به شخص يا هياتى واگذار كند; ولى در موارد ضرورى مىتواند اختيار وضع بعضى از قوانين را با رعايت اصل هفتاد و دوم به كميسيونهاى داخلى خود تفويض نمايد. در اين صورت اين قوانين در مدتى كه مجلس تعيين مىنمايد، به صورت آزمايشى اجراء مىشود و تصويب نهايى آنها با مجلس خواهد بود.
همچنين مجلس شوراى اسلامى مىتواند تصويب دائمى اساسنامه سازمانها، شركتها، مؤسسات دولتى يا وابسته به دولت را با رعايت اصل هفتاد و دوم به كميسيونهاى ذىربط واگذار كند و يا اجازه تصويب آنها را به دولتبدهد. در اين صورت مصوبات دولت نبايد با اصول و احكام مذهب رسمى كشور و يا قانون اساسى مغايرت داشته باشد، تشخيص اين امر به ترتيب مذكور در اصل نود و ششم، با شوراى نگهبان است.
علاوه بر اين، مصوبات دولت نبايد مخالف قوانين و مقررات عمومى كشور باشد و به منظور بررسى و اعلام عدم مغايرت آنها با قوانين مزبور، بايد ضمن ابلاغ براى اجراء، به اطلاع رئيس مجلس شوراى اسلامى برسد.
١١. اصل هشتاد و ششم نيز تصريح مىكند: نمايندگان مجلس در مقام ايفاى وظايف نمايندگى، در اظهار نظر و راى خود كاملا آزادند و نمىتوان آنها را به سبب نظراتى كه در مجلس اظهار كردهاند، يا آرايى كه در مقام ايفاى وظايف نمايندگى خود دادهاند، تعقيب يا توقيف كرد.
١٢. اصل هشتاد و هفتم در مورد نقش قوه مقننه در نظارت بر قوه مجريه، اينگونه مقرر نموده است: رئيس جمهور براى هيات وزيران پس از تشكيل و پيش از هر اقدام ديگر، بايد از مجلس راى اعتماد بگيرد. در دوران تصدى نيز در مورد مسائل مهم و مورد اختلاف مىتواند از مجلس براى هيات وزيران تقاضاى راى اعتماد كند.
١٣. اصول هشتاد و هشتم و هشتاد و نهم، به كيفيتسؤال نمايندگان از رئيس جمهور يا وزراء و همچنين استيضاح آنان، پرداخته است.
در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، كيفيت، صلاحيت و حدود و اختيارات نمايندگان مجلس شوراى اسلامى و نهاد قانونگذارى كشور به درستى تشريح شده و در اصول نامبرده، جايگاه برجسته اين نهاد، نشان داده شده است. نهاد قانونگذارى، به عنوان نهادى كه نشاندهنده و تبيين كننده خواست عمومى مردم است، جايگاه ويژهاى در هيئتحاكمه كشور دارد.
بنابراين علاوه بر قانونگذارى كه فلسفه اصلى تشكيل نهاد مقننه است، تحقيق و تفحص در تمام امور كشور، شرح و تفسير قوانين عادى، تصويب طرحها و لوايح پيشنهادى، تصويب عهدنامهها و مقاولهنامهها، قرار دادها و موافقت نامههاى بين المللى، دادن راى اعتماد يا عدم اعتماد به هيات وزيران و بالاخره سؤال و استيضاح از وزيران و رئيس جمهور، از ديگر وظايف اساسى مجلس شوراى اسلامى است.
در قانون اساسى فرانسه (٢) نيز نهاد قانونگذارى در «پارلمان» (٣) تعبيه شده است. اصول بيست و چهارم تا پنجاه و يكم، به پارلمان و روابط ميان پارلمان و دولت پرداخته است. اختيارات و صلاحيت نهاد قانونگذارى فرانسه، اينگونه تشريح شده است:
١. اصل بيست و چهارم قانون اساسى فرانسه (درباره تشكيلات و سازمان پارلمان): پارلمان شامل مجلس ملى و سنا است. نمايندگان مجلس ملى با آراى مستقيم انتخاب مىشوند. اعضاى سنا با آراى غيرمستقيم انتخاب مىگردند و نمايندگان مناطق و نواحى جمهورى را تضمين مىنمايند. فرانسويان مقيم خارج از كشور، داراى نمايندگانى در سنا مىباشند.
٢. اصل بيست و ششم قانون اساسى فرانسه: هيچ يك از اعضاى پارلمان را نمىتوان به سبب عقايد يا آراى صادره در حين انجام وظايفش، تعقيب، جستجو، بازداشت، حبس يا محاكمه كرد.
هيچ يك از اعضاى پارلمان را نمىتوان، در مدت اجلاسيه در زمينه جنايى يا جنحهاى، مورد بازداشتيا هر اقدام ديگر سلب كننده يا محدود كننده آزادى قرار داد; مگر با اجازه دفتر مجلسى كه عضو آن است. در موارد جنايتيا جرم مشهود يا محكوميت قطعى، اين مجوز لازم نيست. حبس، تدابير سلب كننده يا محدود كننده آزادى يا تعقيب يك عضو پارلمان، در صورت درخواست مجلس كه عضو آن است، در طى دوره قانونگذارى به تعليق در مىآيد.
مجلس مربوطه، قانونا براى جلسات اضافى تشكيل مىگردد تا در صورت لزوم، اجراى بند فوق را مهيا سازد.
٣. اصل بيست و سوم: هر گونه وكالت مقيد بى اعتبار است. حق راى اعضاى پارلمان منحصر به خود اشخاص مىباشد; قانونى بنيادى (La Loi Organique) مىتواند استثنائا نيابت راى را اجازه دهد. در اين صورت، هيچ كس نمىتواند بيش از يك وكالت نيابتى را بپذيرد.
٤. اصول بيست و هشتم و بيست و نهم و سىام قانون اساسى فرانسه، به شيوه كارى نمايندگان و نحوه تشكيل اجلاسيههاى عادى و فوق العاده مىپردازد.
٥. اصل سى و چهارم از فصل پنجم قانون اساسى فرانسه: قانون توسط پارلمان تصويب مىگردد. مقررات مربوط به موارد ذيل، توسط قانون معين مىشود:
- حقوق مدنى و تضمينات اساسى اعطاء شده به شهروندان، به منظور برخوردارى از آزادىهاى عمومى; تبعيت مردم در امور شخصى و مالى از سازمان دفاع ملى.
- مليت، وضعيت و اهليتشخص، نظام زناشويى، انحصار وراثت و هبهها.
- تعريف و تعيين جنايات و جرايم و مجازاتهايى كه بر آنها اعمال مىشود; آيين دادرسى كيفرى، عفو و بخشودگى، ايجاد سلسله مراتب جديد دادگاهها، نظامنامه قضات.
- ماخذ، ميزان و نحوه دريافت انواع مالياتها و نظام ضرب سكه و چاپ اسكناس.
قانون همچنين مقررات مربوط به موارد ذيل را تعيين مىكند:
- نظام انتخابات مجلسهاى پارلمانى و مجلسهاى محلى.
- تاسيس انواع مؤسسات عمومى.
- تضمينات اساسى اعطا شده به كارمندان كشورى و لشكرى دولت.
- ملى كردن مؤسسات و انتقال مالكيت مؤسسات از بخش عمومى به بخش خصوصى.
قانون، اصول اساسى مربوط به امور ذيل را مشخص مىنمايد:
- سازماندهى كلى دفاع ملى.
- اداره آزادانه تشكيلات محلى، صلاحيتها و منابع.
- آموزش.
- نظام مالكيت، حقوق عينى و تعهدات مدنى و تجارتى.
- حقوق كار، حقوق اتحاديههاى صنفى و تامين اجتماعى.
قوانين مالى، درآمدها و هزينههاى دولت را تحتشرايطى كه قانون بنيادى (La Loi Organique) مشخص مىكند، قوانين برنامه، اهداف، اقدامات اقتصادى و اجتماعى دولت را تعيين مىكند. مفاد اصل حاضر، توسط قانون بنيادى به طور دقيق تعيين و تكميل مىشود.
٦. مفاد اصل سى و پنجم قانون اساسى فرانسه، به اجازه اعلان جنگ توسط پارلمان، اصل سى و ششم به تصويب حكومت نظامى بيش از دوازده روز توسط پارلمان، و اصل سى و نهم و چهلم به نحوه ارائه لوايح از سوى دولتبه پارلمان و حق «پيشنهاد اصلاحى» (٤) براى پارلمان مىپردازد.
٧. اصول چهل و نهم و پنجاهم قانون اساسى فرانسه، درباره مسئوليتبرنامهها و سياستهاى كلى شوراى وزيران در برابر مجلس و نحوه استيضاح وزيران، مقرراتى را ارائه مىكند.
بنابراين در قانون اساسى فرانسه نيز علاوه بر نقش قانونگذارى براى پارلمان، نظارت بر قوه مجريه، استيضاح شوراى وزيران، تصويب حكومت نظامى، و حتى اعلان جنگ، براى آن منظور گرديده است.
از اين رو به درستى مىتوان دريافت كه «قوه مقننه» نقش بالايى در هيات حاكمه و سيستم سياسى هر كشور دارد و در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران و جمهورى فرانسه، اين نقش مهم به خوبى نشان داده شده است. اما آيا نهاد قانونگذارى كه اجازه دخالت در همه امور كشور را با واسطه يا مستقيما داراست، نهاد ديگرى بر آن نظارت دارد؟ آيا به محض تصويب قوانين در مجالس قانونگذارى، قابليت اجرا دارد و هيچ سازمانى بر نحوه قانونگذارى قوانين نظارت نخواهد داشت؟ از همه مهمتر آيا نمايندگان مجلس كه داراى قدرتى فوق العاده در سيستم سياسى كشور هستند، بر نحوه انتخاب و پروسه انتخاب آنان نظارتى وجود ندارد؟
قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران و قانون اساسى فرانسه، اين نظارت بر نهاد قانونگذارى و قوه مقننه را در اصول متفاوتى تشريح كرده است. در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، نهاد «شوراى نگهبان» و در قانون اساسى فرانسه نهاد «شوراى قانون اساسى» (٥) تعبيه گرديده است.
شوراى نگهبان
گرچه در قانون اساسى مشروطه مطابقت قوانين عادى با شريعتبه نوعى لحاظ گرديده بود، ولى در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران اين اصل برجستهتر گرديده است. اصل نود و يكم قانون اساسى اينگونه بيان مىدارد:
«به منظور پاسدارى از احكام اسلام و قانون اساسى از نظر عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراى اسلامى با آنها، شورايى بهنام شوراى نگهبان با تركيب زير تشكيل مىشود:
١. شش نفر از فقهاى عادل و آگاه به مقتضيات زمان و مسائل روز. انتخاب اين عده با مقام رهبرى است.
٢. شش نفر از حقوقدانان، در رشتههاى مختلف حقوقى، از ميان حقوقدانان مسلمانى كه بوسيله رئيس قوه قضاييه به مجلس شوراى اسلامى معرفى مىشوند و با راى مجلس انتخاب مىگردند.»
در قانون اساسى، قبل از بازنگرى سال ١٣٦٨ نيز اين اصل به طور واضح با همان مفاد فوق بيان گرديده است. نظر به ماهيت جمهورى اسلامى كه از دو بعد «مشروعيت» و «مقبوليت» بايستى همواره مورد صيانت قرار گيرد، قانونگذار نيز براى حفظ مشروعيت نظام، شش نفر از فقهاى عادل و آگاه به مقتضيات زمان و مسائل روز را همراه شش نفر از حقوقدانان، مامور آن نموده است.
اصل نود و دوم قانون اساسى در مورد مدت دوره فعاليت اعضاى شوراى نگهبان مقرر مىدارد: «اعضاى شوراى نگهبان براى مدت شش سال انتخاب مىشوند; ولى در نخستين دوره پس از گذشتن سه سال، نيمى از اعضاى هر گروه به قيد قرعه تغيير مىيابند و اعضاى تازهاى به جاى آنها انتخاب مىشوند.» قانونگذار براى انتقال تجربيات قانونگذارى اعضاى شوراى نگهبان، اين اصل را مقرر كرده تا در هر شش سال، تمام اعضاى شوراى نگهبان به طور كلى تغيير نيابند; بلكه هر سه سال با ورود نيروهاى جديد، تجربيات گروه سابق به آنها منتقل شود و به همين منوال نيز گروه جديد، جاى گروه قديمى را بگيرد.
«اعتبار قانونى» مجلس شوراى اسلامى در تصويب قوانين به وجود شوراى نگهبان است. اصل نود و سوم قانون اساسى در مورد جايگاه شوراى نگهبان اينگونه بيان كرده است:
«مجلس شوراى اسلامى، بدون وجود شوراى نگهبان اعتبار قانونى ندارد; مگر در مورد تصويب اعتبارنامه نمايندگان و انتخاب شش نفر تز حقوقدان اعضاى شوراى نگهبان». در هر دو مورد، استثنا براى فرار از نوعى مصادره به مطلوب است.
تعامل ميان مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان
مصوبات مجلس شوراى اسلامى پس از طى تشريفات قانونى به شوراى نگهبان فرستاده مىشود و شوراى نگهبان برابر با وظايف خود آنرا مورد بررسى قرار مىدهد.
اصل نود و چهارم قانون اساسى مقرر مىدارد:
«كليه مصوبات مجلس شوراى اسلامى، بايد به شوراى نگهبان فرستاده شود. شوراى نگهبان موظف است آن را حداكثر ظرف ده روز، از تاريخ وصول، از نظر انطباق بر موازين اسلام و قانون اساسى مورد بررسى قرار دهد و چنانچه آن را مغاير ببيند، براى تجديد نظر به مجلس بازگرداند; در غير اينصورت مصوبه قابل اجراء است.» در اصل نود و پنجم نيز آمده است: در مواردى كه شوراى نگهبان، مدت ده روز را براى رسيدگى و اظهار نظر كافى نداند، مىتواند از مجلس شوراى اسلامى حداكثر براى ده روز ديگر با ذكر دليل، خواستار تمديد وقتشود.
از اين رو ملاحظه مىگردد كه نظارت شوراى نگهبان بر قوه مقننه در چارچوب ضوابط و مقررات قانونى صورت مىگيرد و در اين راستا نيز با تعامل دو سويه ميان شوراى نگهبان و مجلس، فرايند قانونگذارى تكميل مىگردد. قانونگذار وظيفه اصلى شوراى نگهبان را در اصل نود و ششم قانون اساسى، اينگونه تشريح مىكند:
«تشخيص عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراى اسلامى با احكام اسلامى با اكثريت فقهاى شوراى نگهبان و تشخيص عدم تعارض آنها با قانون اساسى، بر عهده اكثريت همه اعضاى شوراى نگهبان است.» از سوى ديگر قانونگذارى براى تعامل بيشتر ميان مجلس و شوراى نگهبان، حضور اعضاى شوراى نگهبان در مجلس شوراى اسلامى را مطرح مىكند كه به منظور تسريع در فرايند قانونگذارى صورت مىگيرد:
«اعضاى شوراى نگهبان به منظور تسريع در كار مىتوانند هنگام مذاكره درباره لايحه يا طرح قانونى در مجلس حاضر شوند و مذاكرات را استماع كنند. اما وقتى طرح يا لايحهاى فورى در دستور كار مجلس قرار گيرد، اعضاى شوراى نگهبان بايد در مجلس حاضر شوند و نظر خود را اظهار نمايند.» در اصل نود و نهم قانون اساسى، اختيار و اجازه حضور اعضاى شوراى نگهبان در فرايند قانونگذارى مجلس، داده شده است. وظيفه ديگر شوراى نگهبان، «تفسير قانون اساسى» است. همانگونه كه تفسير قوانين عادى در اختيار مجلس شوراى اسلامى قرار گرفته است، تفسير قانون اساسى به عهده شوراى نگهبان است. اصل نود و هشتم قانون اساسى بيان مىدارد:
«تفسير قانون اساسى به عهده شوراى نگهبان است كه با تصويب سه چهارم آنان انجام مىشود.» نظر به اهميت تفسير قانون اساسى، قانونگذار راى اكثريت را كافى ندانسته و به تصويب سه چهارم آن تاكيد نموده است كه نشاندهنده اهميت تفسير قانون اساسى مىباشد. و بالاخره سومين وظيفه مهم و اساسى شوراى نگهبان، نظارت بر «انتخابات» است.
اصل نود و نهم اين وظيفه را اينگونه ابراز نموده است:
«شوراى نگهبان، نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى، رياست جمهورى، مجلس شوراى اسلامى و مراجعه به آراى عمومى و همهپرسى را بر عهده دارد.»
اين اصل، به شوراى نگهبان اجازه داده است در همه انتخابات مهم و اساسى كشور اعمال نظارت كند.
علاوه بر وظائف سه گانه فوق كه در قانون اساسى به آنها تصريح و تاكيد شده است، موارد ديگرى نيز در اصول قانون اساسى، از وظايف شوراى نگهبان قلمداد گرديده است كه در جاى خود قابل بحث و بررسى است.
شوراى قانون اساسى فرانسه
در قانون اساسى فرانسه نيز «مطابقت قوانين و مصوبات پارلمان» با قانون اساسى بر عهده شورايى است كه «شوراى قانون اساسى» ناميده مىشود. اصل پنجاه و ششم قانون اساسى فرانسه، ساختار و تركيب اين شورا را اينگونه بيان مىكند: «شوراى قانون اساسى، داراى نه عضو است كه دوره نمايندگى آنان نه سال به طول مىانجامد و قابل تجديد نيست. هر سه سال يكبار يك سوم اعضاى شوراى قانون اساسى تغيير مىيابند. سه نفر از اعضا، توسط رئيس جمهور و سه نفر توسط رئيس مجلس ملى وسه نفر توسط رئيس مجلس سنا انتخاب مىگردند. علاوه بر نه عضو پيشبينى شده فوق، رؤساى جمهورى قبلى قانونا در تمام مدت عمر، عضو شوراى قانون اساسى خواهند بود. رئيسجمهور، رئيس شوراى قانون اساسى را منصوب مىكند. وى در صورت تساوى آرا، داراى راى تعيين كننده مىباشد.»
در ساختار قانون اساسى فرانسه، شوراى قانون اساسى به عنوان يكى از عالىترين نهادهاى سيستم حكومتى، ايفاى نقش مىكند و گرچه اعضاى شوراى قانون اساسى از سوى دو مجلس ملى وسنا نيز معرفى و انتخاب مىشوند، ولى رئيس جمهور فرانسه در انتخاب رئيس شوراى قانون اساسى نقش اول را داراست. از اين روست كه رئيس شوراى قانون اساسى، داراى «راى تعيين كننده» مىباشد و در صورت تساوى آرا در شوراى قانون اساسى، راى رئيس شوراى قانون اساسى نافذ و مؤثر است.
وظايف شوراى قانون اساسى فرانسه
مهمترين وظيفه شوراى قانون اساسى، «مطابقت قوانين عادى و مصوبات» با قانون اساسى است. اصل شصت و يكم قانون اساسى فرانسه اين وظيفه را اينگونه بيان نموده است: «قوانين بنيادى پيش از امضا و صدور فرمان اجرا و همچنين آيين نامههاى داخلى مجلسين قبل از اجرا، بايد به شوراى قانون اساسى ارجاع شود تا درباره مطابقت آنها با قانون اساسى، نظر خود را اعلام نمايد. به همين منظور، قوانين نيز پيش از امضا و صدور فرمان اجرا، مىتوانند از سوى رئيس جمهور، نخست وزير، رئيس مجلس ملى، رئيس سنا يا شصت نماينده يا شصتسناتور به شوراى قانون اساسى ارجاع گردند. در موارد پيشبينى شده در دو بند فوق، شوراى قانون اساسى بايد ظرف مدت يك ماه به موضوع رسيدگى نمايد. با وجود اين در صورت فوريت، مدت مزبور به درخواست دولت، به ٨ روز تقليل مىيابد.»
گرچه لزوما تمامى قوانين و مقررات مجلسين به شوراى قانون اساسى ارجاع نمىشود، و تنها قوانين بنيادى و آييننامههاى داخلى دو مجلس به شوراى قانون اساسى ارجاع مىگردد، ولى در طى شرايط خاصى كه در اصل شصت و يكم بيان گرديده است، قوانين عادى نيز براى مطابقتبا قانون اساسى به شوراى قانون اساسى ارجاع مىگردد.
در عين حال، تصميمات شوراى قانون اساسى فرانسه قطعى است و قابل اعتراض نمىباشد. قانونگذار در قانون اساسى فرانسه، نقش مهم و برجستهاى را به شوراى قانون اساسى داده است. اصل شصت و دوم قانون اساسى، اين جايگاه را اينگونه تبيين مىكند:
«مقرراتى را كه مغاير با قانون اساسى اعلام مىشود، نمىتوان امضا يا اجرا كرد. تصميمات شوراى قانون اساسى قابل اعتراض نيستند و اجراى آن براى قواى عمومى و مقامات ادارى و قضايى، لازم مىباشد.»
از اين رو تجديد نظر در آراى شوراى قانون اساسى يا بازگشت آراى اين شورا در قانون اساسى فرانسه، لحاظ نگرديده است.
دومين وظيفه مهم شوراى قانون اساسى فرانسه، «نظارت بر انتخابات» است. قانون اساسى فرانسه اين انتخابات را از همديگر تفكيك كرده است. به طورى كه در اصل پنجاه و هشتم آورده است كه شوراى قانون اساسى بر حسن اجراى قانون انتخابات رياست جمهورى نظارت مىكند و اين شورا به اعتراضات رسيدگى كرده و نتايج انتخابات را اعلام مىنمايد. از اين رو با اينكه رئيس شوراى قانون اساسى از سوى رياست جمهورى فرانسه انتخاب مىشود، ولى اين شورا بر حسن اجراى انتخابات رياست جمهورى نظارت مىكند و آراى خود را مبنى بر اجراى صحيح يا نادرست انتخابات رياست جمهورى اعلام مىدارد. از سوى ديگر شوراى قانون اساسى بر انتخابات مجلس ملى و سناتورها نيز نظارت مىكند:
«شوراى قانون اساسى، در صورت اعتراض، نسبتبه حسن اجراى انتخاب نمايندگان مجلس ملى و سناتورها، تصميمگيرى مىكند.» (٧) گرچه قانونگذار تنها نظارت بر حسن اجراى انتخابات مجلسسنا و مجلس نمايندگان را مشروط به «اعتراض» نموده است، در عين حال اختيار نظارت بر انتخابات اين دو مجلس را نيز به آن سپرده است. از آنجا كه اعضاى شوراى قانون اساسى، از سوى مجلس سنا و مجلس ملى انتخاب مىشوند، احتمال مطرح شدن «مشكل دور» در پروسه انتخاب دو طرفه اعضاى شوراى قانون اساسى و نمايندگان مجلس ملى و سنا وجود دارد; مخصوصا در سالهايى كه انتخاب نمايندگان مجلس ملى و مجلس سنا با انتخاب اعضاى شوراى قانون اساسى تلاقى كند.
نظارت بر انتخابات و همهپرسىها نيز از وظايف شوراى قانون اساسى فرانسه است. اصل شصتم قانون اساسى مقرر مىدارد:
«شوراى قانون اساسى بر حسن اجراى عمليات همهپرسى، نظارت و نتايج آن را اعلام مىكند.»
با بهرهگيرى از مفاد شصت و دوم قانون اساسى فرانسه، مبنى بر الزامى بودن تصميمات شوراى قانون اساسى، اعلام راى و نظر درباره انتخابات چند گانه، از مصاديق تصميمات شوراى قانون اساسى مىباشد و راى آن غير قابل اعتراض و تجديد نظر مىباشد. از اين روست كه نشان مىدهد قانونگذار در حقوق اساسى فرانسه جايگاه و نقش بالايى را براى شوراى قانون اساسى به منظور حفظ و صيانت از قانون اساسى و نظارت بر انتخابات در كشور در نظر گرفته است.
مطالعه تطبيقى
همانگونه كه در قبل متذكر شديم، قانونگذار در قانون اساسى ايران و فرانسه، نهادى را براى نظارت بر قوانين لحاظ نموده است كه اين نهاد در قانون اساسى ايران «شوراى نگهبان» و در قانون اساسى فرانسه «شوراى قانون اساسى» نام دارد. شمار اعضاى شوراى نگهبان، ١٢ نفر مىباشند; ولى اين عدد در اعضاى شوراى قانون اساسى، به ٩ نفر مىرسد كه علاوه بر آن رؤساى جمهور قبلى فرانسه نيز قانونا عضو شوراى قانون اساسى مىباشند.
از لحاظ سيستم انتخاب اعضاى شوراى نگهبان، شش نفر از اعضاى آن كه بايستى داراى شرايط فقاهت و عدالت و آگاهى به زمان و مسائل روز باشند، از سوى مقام رهبرى منصوب مىشوند; ولى شش نفر از اعضاى ديگر آن كه حقوقداناند، از سوى رئيس قوه قضائيه معرفى و با راى مجلس انتخاب مىشوند. ولى در شوراى قانون اساسى فرانسه سه نفر از سوى رئيس جمهور و سه نفر توسط رئيس مجلس ملى و سه نفر توسط رئيس مجلس سنا انتخاب مىگردند.
دوره عضويتشوراى نگهبان در قانون اساسى ايران شش سال است و دوره عضويت اعضاى شوراى قانون اساسى فرانسه نه سال. رئيس شوراى نگهبان در ايران با اكثريت آراى اعضاى شوراى نگهبان انتخاب مىشود و داراى راى مساوى با ساير اعضاء مىباشد; ولى رئيس شوراى قانون اساسى در فرانسه از سوى رئيس جمهور منصوب شده، در صورت برابر بودن آراء، راى او تعيينكننده است.
١. مطابقتبا قانون اساسى
«شوراى نگهبان» در قانون اساسى ايران به منظور «عدم مغايرت» مصوبات مجلس با احكام اسلامى و قانون اساسى تشكيل شده است. بدين رو كليه مصوبات مجلس شوراى اسلامى براى بررسى به شوراى نگهبان فرستاده مىشود; اما در قانون اساسى فرانسه، «شوراى قانون اساسى» به منظور «مطابقت») deleturconformite a la (constitution) قوانين بنيادى و آييننامههاى داخلى با قانون اساسى تاسيس شده است.
در قانون اساسى ايران، تمامى مصوبات و قوانين مجلس شوراى اسلامى، به جز دو مورد استثنا شده در اصل نود و سوم، به شوراى نگهبان ارسال مىشود و تا زمان اظهار نظر شوراى نگهبان يا انقضاى مدت مذكور در اصل نود و چهارم، قابليت اجرا ندارد; در حالى كه در قانون اساسى فرانسه، تنها قوانين بنيادى و مهم و اساسى كه تعيين كننده چهارچوبها و كليات است، به شوراى قانون اساسى فرستاده مىشود. ارسال قوانين عادى به شوراى قانون اساسى، تابع تشريفاتى است كه در اصل شصت و يكم قانون اساسى فرانسه رقم خورده است.
مسئله مهم در ارتباط با انطباق قوانين مصوب مجلس با قانون اساسى در ايران، اين است كه در قانون اساسى ايران، لفظ «عدم مغايرت» آورده شده است كه به اين معنا است مطابقت لزومى ندارد و صرف عدم مغايرت با احكام اسلام و قانون اساسى كفايت مىكند; ولى در قانون اساسى فرانسه، لفظ «مطابقت» آورده شده است. بنابراين قوانين بنيادى و مواردى كه به شوراى قانون اساسى ارسال مىشود، بايستى «مطابقت» آن با قانون اساسى احراز گردد.
٢. نظارت بر انتخابات
يكى ديگر از وظايف مشترك شوراى نگهبان در ايران و شوراى قانون اساسى در فرانسه، نظارت بر انتخابات است. مطابق اصل نود و نهم قانون اساسى ايران، شوراى نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى، رياست جمهورى، مجلس شوراى اسلامى و مراجعه به آراء عمومى و همهپرسى را بر عهده دارد. در قانون اساسى فرانسه نيز نظارت بر انتخابات بر اساس اصل پنجاه و هشتم شوراى قانون اساسى بر حسن اجراى قانون انتخابات رياست جمهورى نظارت مىكند و اين شورا به اعتراضات رسيدگى كرده، نتايج انتخابات را اعلام مىنمايد و براساس اصل پنجاه و نهم، شوراى قانون اساسى، در صورت اعتراض، نسبتبه حسن اجراى انتخاب نمايندگان مجلس ملى و سناتورها تصميمگيرى مىكند و مطابق اصل شصتم شوراى قانون اساسى بر حسن اجراى عمليات همهپرسى نظارت و نتايج آن را اعلام مىكند. از اين رو در سه اصل قانون اساسى فرانسه، نظارت شوراى قانون اساسى بر انتخابات رياست جمهورى، انتخابات نمايندگان مجلس ملى و سنا و همهپرسى آورده شده است.
تفاوت مهم در نظارت بر انتخابات ايران و فرانسه، در اين است كه در ايران، نظارت بر حسن اجراى انتخابات توسط دو نهاد شوراى نگهبان و وزارت كشور صورت مىگيرد; در حالى كه در فرانسه، تنها شوراى قانون اساسى بر حسن اجراى انتخابات نظارت دارد و برابر با اصل شصت و دوم قانون اساسى فرانسه، تصميمات شوراى قانون اساسى، قطعى و غير قابل تجديد نظر است.پىنوشتها:
١. غلامرضا حجتى اشرفى، مجموعه قوانين اساسى - مدنى، تهران: كتابخانه گنج دانش، ١٣٧٦.
٢. La constitution fransaise Du ٤ octobre ١٩٨٨.
٣. Le Parlement.
٤. Le droitd, amendement.
٥. Le conseilconstitutionnel.
٦. la voixprpondrante.٧. اصل پنجاه و نهم قانون اساسى فرانسه.