پگاه حوزه - دفتر تبلیغات اسلامی حوزه علمیه قم - الصفحة ٥ - آزمون عدالت - تقی دخت محمدرضا
آزمون عدالت
تقی دخت محمدرضا
در آمد
انتشار متن كامل برنامه دولت نهم، كه در روزهاى منتهى به اعلام كابينه آقاى دكتر احمدى نژاد اتفاق افتاد، توجه جدى محافل اقتصادى و سياسى را به خود جلب كرد. انتشار اين برنامه و گفتهها و شنيدههاى سابق بر آن، و تاكيد مكرر بر تغيير رويه برنامه از »اقتصاد توسعه يِ دير بازده« به »اقتصاد رفاهِ عدالت محور«، كه البته با شروع برنامه چهارم توسعه و آغاز برنامههاي زير مجموعه سند چشم انداز همزمان شده است، برنامههاى دولت نهم را در معرض آزمونى جدى قرارداده است؛ آزمونى كه اگر به توفيق منتهى شود و وجه معتدل آن، ملاك شده و غلبه يابد، تصويرى تازه را از مدل برنامه ريزى در اقتصاد ايران به تماشا خواهد گذاشت و اگر با توفيق قرين نباشد، چهره اقتصادى دولت عامل را با شعارهاى عدالت محورى و ... مشوه خواهد نمود.
مقاله حاضر، با نگاه كلى به برنامه اعلام شده، درصدد بازخوانى مجمل برنامههاى توسعه در تاريخ ايران است و مىكوشد به اختصار، تصويرى كلى از تجربهها، نتايج مثبت و خطاها و ضعفهاى برنامه ريزىدر ايران را به دست دهد.
پيشينه برنامه ريزى در ايران
اگر برنامه هفت ساله تدوين شده در سال ١٣٢٧ را نخستين محصول تجربه برنامهريزى مدون و كلان در كشورمان بدانيم، كشور ما ايران، اكنون حدود ٦٠ سال است كه به عنوان يك كشور در حال توسعه، پيشگام تجربه كردن برنامهريزى كلان است. درست است كه در آن سال ها، هماهنگى برنامهريزىها و نيروى انسانى موجود، داراى طراز همسانى ضعيفى بود وعموما دانش تخصصى وحتى نيروى برنامهريز از خارج تهيه مىشد و دانش فنى آن وارداتى بود، اما در طول سالهاى بعد و با قوام پيدا كردن امر برنامهريزى در ايران، هماهنگى بين نيروى مجرى و نيروى برنامهريز بيشتر شد و اگر روزى نياز بود براى كنترل وتامين نيروى انسانى مجرى برنامه اول (برنامه تدوين شده درسال ١٣٢٧) تشكلى به نام سازمان برنامه هفت ساله ديده شود و "آييننامه استخدامىسازمان برنامه هفت ساله" تدوين شود، امروز بدنه اجرايى و نظام ادارى- مديريتى دولت، در حدى است كه با در اختيار داشتن يك ستاد آماده و يك صف اجرايى گسترده (بدنه اجرايى وكاركنان كادر) مىتواند بدون داشتن دغدغه نيروى انسانى، برنامههاى خود را به راحتى پيش ببرد.
آگاهىهاى تاريخى به ما مىگويد كه مطالعات اولين برنامه اقتصادى ايران، از سال ١٣٢٥ آغاز شد(١) و پس از سه سال در سال ١٣٢٧ به تدوين و تصويب نخستين برنامه كلان يعنى "برنامه هفت ساله عمران وآبادانى ايران" انجاميد. برنامهاى كه به دلايلى چون وقوع كودتا، كمبود دانش فنى، عدم تحصيل درآمدهاى نفتى و... و از همه مهمتر، ابتدايى بودن تجربه تاريخى ما در امر برنامهريزى، بسيارى از افقهاى ديده شده در آن پيموده نشد و اساساً برنامههاى بعدى اقتصادى نيز، به دلايلى كه در ادامه به آنها اشاره خواهد شد، تقريباً به همين سرنوشت دچار شدند.
حتى پيش از تدوين نخستين سند برنامهريزى كلان در ايران نيز، تلاشهاى جدى اما بى سامانى در خصوص تجربه
برنامه ريزى در ايران صورت گرفته بود كه برخى از آنها در منابع تاريخى و سياسى ايران دست يافتنى است(٢). طى حدود يك دهه و با نگرش كلان تر، روند وروال برنامهريزى گسترده در ايران تغييرات كلىيافت و برنامههايى كه به دليل عدم وجود سازمان پيگير وساختارمند يا ضعف نهادى آن، عموماً تحت اشراف بانك ملى ايران يا گروههاى مشورتى خارجى در ستادهاى ويژه پيگيرى مىشدند، به سازمانىبه نام سازمان برنامه (باعناوين مختلف) ارجاع شدند و "نهاد برنامهريزى " نيز در ايران شكل گرفت؛ گو اين كه اين نهاد نيز تا سالها بعد، صرفاً متولى برنامهها وطرحهاى عمرانى كشور بود و نقش موثرى در تدوين، بودجه ريزى و اجراى كلى برنامهها نداشت.
وقوع انقلاب اسلامى، پس از چندين دوره تدوين و اجراى برنامههاى اقتصادى كلان در رژيم گذشته، اجراى اين دست برنامهها را به تعطيلى برد و تا سالها بعد، كه پس از جنگ، مجدداً تدوين برنامه جامع اقتصادى براى كشور ضرورتى جدى تشخيص داده شد، برنامهريزى كلان در ايران به محاق فراموشى رفت. پس از پيروزى انقلاب و مشخصا ًتا بعد از پذيرش قطعنامه، جمهورى اسلامى ايران، هيچ برنامه كلان اقتصادى نداشت و در اين ايام بود كه با تشكيل شورايى به نام "شوراى عالى بازسازى كشور" براى حل مشكلات پس از جنگ و بازسازى مجدد آسيبهاى جنگ، احساس شد زمان تدوين يك برنامه كلان و مدون كه مبناى سياستهاى كلان اقتصادى كشور باشد فرا رسيده است.
تدوين برنامه اول توسعه كشور در آن دوره نيز، اگر چه بر مبناى تصميمهاى بررسى شده شوراى عالى بازسازى و بر بستر وضعيت موجود و واقعگرايانه صورت گرفته بود، اما در كمتر از حدود يك سال از تصويب آن برنامه، برنامه كلان ديگرى به نام "برنامه تعديل اقتصادى"در كشور و توسط سازمان برنامه و بودجه به تصويب رسيد كه به عقيده برخى تسريع بخش اصول برنامه اول و به عقيده برخى ديگر، برنامهاى از اساس متفاوت و درواقع، ترمز برنامه اول بود.
بارى، امروز نيز پس از اجراى سه برنامه كلان توسعه در ج. ا. ا.، هم چنان داستان خواندنى برنامهريزى در ايران ادامه دارد و برنامههايى با افق زمانى چهارساله تهيه و به مجريان سپرده مىشود كه ارزيابى بازده عملكرد هر كدام از آنها، ماهها فرصت و كتابها و مقالات متعدد را از سوى صاحب نظران طلب مىكند.
تدوين و ابلاغ "سند چشم انداز ٢٠ ساله جمهورى اسلامى ايران" نيز حكايت از برنامهريزى و عزم كلانتر دولت ومجموعه نهاد رهبرى - اجرايى نظام براى هدايت برنامههاى اقتصادى دارد كه به عنوان زير بنايى راهبردى، بايد به مسائل آن توجه شود.
ضرورت برنامهريزى؛ مورد ايران
روشن است كه مبناى اصلى برنامهريزى و منشاء آن، گرايش به اقتصاد نوين است. در نظام اقتصادى سنتى، برنامهريزى، به خصوص برنامهريزىهاى كلان، به منظور هدايت اقتصاد، نوعى دخالت در مسير طبيعى اقتصاد دانسته مىشود و منتفى است. در اقتصاد نئوكلاسيك و ديدگاههاى ديگر مانند اقتصاد كينزى، اين اعتقاد وجود دارد كه "مداخله آگاهانه دولت در برنامههاى اقتصادى"، مىتواند بحرانهاىدورهاى را در اقتصاد از بين ببرد و به تسريع آهنگ رشد و ثبات و پايدارى در عرصه اقتصاد كشورها بينجامد. مدافعان اقتصاد كينزى، دخالت دولت در راستاى ساماندهى به اوضاع اقتصادى، تنظيم بازار و بسيج منابع و امكانات عمومى و دولتى (عموماً محدود) را براى ارتقاء سطح كشورها و ايجاد ثبات اقتصادى، به خصوص در كشورهاى در حال توسعه، اصلى ضرورى وپذيرفته شده مىدانند.
ديدگاه طرفداران دخالت دولت در برنامهريزى كلان اقتصادى، در دو عرصه مختلف در كشورهاى در حال توسعه قابل عرضه است: نخست در بعد "اقتصاد كلانِ داخل" و دوم "اقتصاد توسعه"؛ و بر همين مبنا، گاه برنامههاى اقتصادى كلان، صرفاً به عمران وآبادانى داخلى با چشم پوشى از واقعيات بيرونى عنايت دارد وگاه، برنامه اقتصادى كلان با نگرش توسعهاى است. در هر دو بعد اما، نگرش كلان برنامهريزان بر اين ديدگاه استوار است كه امكانات ومنابع را بايد در يك برنامه منظم و براى رسيدن به اهدافى مقرر و مصوب و در يك دوره زمانى تعريف شده بسيج نمود تا آن اهداف، قابل دسترسى و حصول باشند.
قابل توجه آن كه، در كشورما ايران، آنچه بيش از الرامات جهانى و بينالمللى توسعه، همواره سياستمداران را به سمت برنامهريزى كلان كشانده است، بيشتر الزام به نوعى توسعه داخلى، حل بىنظمىهاىبودجه اى و درآمدى و ساماندهى منابع درآمدى- هزينهاى كشور بوده است. تعريف يك "نظام درآمد - هزينه" براى دولتمردان ايرانى، در طول تجربه ٦٠ ساله برنامهريزى، شايد همواره مهمترين هدف بوده است. كشور ما ايران همواره يكى از غنى ترين كشورهاى منطقه به لحاظ منابع مادى بوده است، اما اين غناى مادى وطبيعى، در طول يكصد سال اخير، در كمتر برههاى با غناى منابع انسانىو مديريتى ، كه به يك نظام مديريتى منظم و پر بازده منتهى شود، همراه بوده است. در دوره اى بسيار طولانى از اين يكصد سال، دولتها، مظهر ويژه بى اعتنايى به مسائل كلان و توسعه اقتصادى بودهاند و منابع درآمدى، صرفاً جوابگوى هزينههاى ستادى، لشگرى و ادارى؛ و به جاى "اقتصاد توسعه محور"، نظام "اقتصاد درآمد و هزينه صرف" غالب بوده است. بى اعتنايى اين دولتها به اقتصاد توسعه محور، و گاه اگر بر سر لطف بودهاند، توجه به آن با تكيه بردانش فنى خارجيان، از جمله برنامه سوم توسعه (١٣٣٨) و ساير برنامهها تا پيروزى انقلاب، كه تماماً تحت اشراف خارجيان به خصوص آمريكاييان و با تكيه بر دانش فنى آنها به انجام رسيده است، زمينه و بستر برنامهريزى و بودجه ريزى را ناهموار كرده و هزينههاى كلان بعدى نيز جوابگوى رفع موانع و هموار سازى اين بستر نبوده است.
با پيدايش و ارايه نظام سرمايه انسانى در غرب، كشورهاى در حال توسعه، به ضرورت تامين، حفظ و تقويت سرمايههاى انسانى (توليد وحفظ دانش فنى بومى )رسيدند وكشور ما ايران نيز، از اين قاعده مستثنا نماند؛ اما اهتمام و توجه سياستمداران ٥٠ سال گذشته ايران به اين امر نيز، كه بيشتر با اجراى نظام سرمايه انسانى با انجام هزينههاى كلان در بخش آموزش همراه بود، نتوانست ديدگاههاى سنتى و ايدههاىشكل گرفته بر آن بستر نظام درآمد هزينهاى صرف را به حاشيه براند و در عمل، آسيب پذيرى بخشهاى مهمى از برنامههاى اقتصادى، تا امروز هم چنان به قوت خود باقى ماند.
نظام پيشنهاد و نظام عملكرد
مرور برنامههاى كلان اقتصادى با عنايت به نوع آن، از نخستين برنامه (١٣٢٧) تا امروز، ما را به اين درك مىرساند كه با وجود تمهيد و تهيه همه ساز وكارهاى لازم در حد توان دولتهاى عامل، همواره اجراىبرنامهها به دليل تفاوتها و اختلاف نظرهاى موجود بين "نظام پيشنهادى برنامه ريزان" و "نظام عملكردى مجريان" و "واقعيتهاى بيرونى" بامشكلات جدى مواجه بوده است.
ديدگاه عموماً بلند پروازانه برنامهريزان (خارجى يا داخلى) در طول همه اين دورهها، با واقعيات موجود جامعه و موانع و آسيبهاى احتمالى در تنش وتضاد بوده است وتقريباً در همه دورهها، وجوهى جدى از برنامه يا مغفول مانده و يا اساساً در حوزه عملكردى نظام مجرى برنامه وارد نشده و برنامه به نسبت شاخصهاى بازدهى خود، ضعيف اجرا شده است.
شايد اگر آن زمينه نظام درآمد هزينه صرف، به اضافه برخى ارزش داورىهاى فرهنگى، اقتصادى و اجتماعى بر ذهن و خاطره ما غلبه نداشت، ما نيز آهنگ رشد اقتصادى سريع ترى داشتيم و وضعمان از امروز بهتر بود.
اما داستان تلخ وغمانگيز تدوين و اجراى برنامههاى اقتصادى در ايران، كه در طول ٦٠ سال گذشته هيچگاه به افزايش سطح رفاه عمومى، فقر زدايى و... نينجاميده است، چه مبنايى دارد و چرا در طول اين همه تلاش و بر اين مسير گسترده، همواره خط فقر به موازات آرزوهاى دست نيافتنى برنامه ريزان امتداد يافته است؟
مىدانيم كه اولين برنامه كشور ما در سال ١٩٤٨ تدوين شده است و اين يعنى يكسال پس از آنكه فرانسه و ژاپن نيز برنامههاى خود را شروع كرده بودند. در سمت نزديك ما در كره زمين، كشورهايى مثل چين و هند، حدود ٥ سال پس از ما به برنامهريزى روى آوردند(يعنى سال هاى ١٩٥١ و١٩٥٠). اكنون پرسش اصلى اين است كه با وجود سابقه طولانى ما در امر برنامهريزى كلان، تفاوت امروزين سطح اقتصادى ما با كشورهايى نظير آنها كه نام برده شد، در چيست و اساساً چه توجيه و دليلى دارد؟ آيا تكيه ما بر اقتصاد تك محصولى و توسعه بى رويه فروش نفت، منشاء اين ضعف است يا عوامل ديگرى در اين امر دخالت دارند؟ وآيا روند برنامه توسعه خواهد توانست به سطحى از رفاه عمومى منجر شود كه ثبات و پايدارى آن نيز تضمين شده باشد؟
طرح مسئله
پرسش ويژه اين مقاله، تغيير رويكرد احتمالى دكترين اقتصادى كشور پس از انتخاب آقاى دكتر احمدى نژاد و نگاه تازه به مسائل اقتصاد كلان و اقتصاد توسعه است. آيا ديدگاه جديد، در عمل ادامه برنامههاىقبلى خواهد بود يا سطحى متفاوت از برنامههاى اقتصادى را به عمل و اجرا خواهد گذاشت كه در نهايت به توسعه پايدار و رفاه ثابت اجتماعى بينجامد؟ در اين نوشته تلاش مىشود بستر تاريخى و ضعفهاى برنامههاى اقتصادى بررسى شود تا فتح بابى باشد براى آسيب شناسى برنامههاى آتى توسعه و تغييرات احتمالى در برنامههاى در حال اجراى دولت.
برنامهريزى در ايران؛ ضعفها و كاستىها
مطالعات اجتماعى وتاريخى در بسترهاى سياسى متفاوت، مىتوانند زمينههاى خوبى براى ارزيابى سطح پيشرفت باشند. اين دست مطالعات، علاوه بر آنكه به ماهيت شناسى بسترهاى اجتماعى براىپيشرفت، توسعه ومفاهيمى مانند آن كمك مىكنند، مىتوانند مستند تلاشهاى اصلاح گرانه نيز قرار گيرند.
پنهان نبايد كرد كه "ما، از راه مقايسه، با مفهوم پيشرفت آشنا شده ايم". تا زمانى كه ما در اين سوى كره خاكى خودمان بوديم و جهانمان، و از غرب و غربى و كشورهاى ديگر اطلاعى نداشتيم، مقايسهاى نيز وجود نداشت و مفاهيمى مثل "پيشرفته" و "عقب مانده" و"درحال توسعه" و "توسعه يافته" نيز در ادبيات ما به چشم نمىخورد.
در جهان سنتى ما، تكيه و اتكا به اصول سنتى، تنها الگوى حاكم بود و عدول از آن نيز عدول از ارزشها و سنتها به شمار مىرفت.
شروع مقايسه، ما را به اين درك رساند كه مىتوان با تكيه بر همين وضع، بهتر از آنچه هست باشيم و جهانمان در افقى ديگر و تازه تر تعريف شود. بدين قرار، ما با مفاهيمى مثل توسعه، پيشرفت و عقب ماندگىو... آشنا شديم و پذيرفتيم كه "بيرون ز جهان ما جهانى است" كه از ما جلوتر و بهتر است و مردم آن در آسايش ورفاه بيشترى اند وكشورهاشان، حداقل به يك معنى، پيشرفته تر از ما هستند.
در حوزه اقتصاد و اجتماع نيز، نظير حوزه فرهنگ، آشنايى ما با مفاهيم امروزى وضرورى مثل برنامهريزى و... از راه همين آشنايى و مقايسه حاصل شده است؛ وگرنه نظام سنتى اجتماعى اقتصادى ما همواره بسترى تماماً سنتى داشته است كه با دخالت نظام مند در اقتصاد، مانند همه نظامهاى سنتى مخالف بوده است.
باز بر اساس همين مقايسه، اولين تجربههاى برنامه ريزى در كشور ما نيز بر مقياسهاى جهانى استوار بوده است. نقش موثر سياستهاى جهانى، سفارت آمريكا، شركتهاى مشاورهاى آمريكا و شخصىامريكايى به نام "تورن برگ" در تدوين اولين برنامه هفت ساله ايران، حكايت از غلبه همين مقياسها و ضرورتهاى نانوشته بر ذهن و ضمير قومى و جمعى ما دارد.
بدين شيوه، چون ما همواره در طول تاريخ برنامهريزى خود (حداقل بيش از نيمى از اين تاريخ)، تكيه بر دانش فنى برنامهريزى خارجى داشته ايم، فهرستى بلند بالا از اميال و آرزوهاى بلند پروازانه، غير واقعىو دست نيافتنى در هدف گذارىهاى برنامهاى ما ديده شده است كه در روى ديگر معادله، توقعات و خواستههاى غيرمنطقى را در جامعه دامن زده است. جهشهاى قيمت نفت، به عنوان تنها منبع درآمدىقابل ملاحظه در اقتصاد ايران نيز، به عنوان عاملى هميشه محور، در هر دوره، آتش اين اميال و خواستها را تندتر كرده و به موازات رشد درآمد نفت، خواستهاى ما نيز به صورت تصاعدى رشد داشته است؛ بى آنكه زمينهها وبسترها فراهم شده باشد. درآمد نفت كه در سال ١٣٣٢ سالانه ٤/٢٤ ميليون دلار بوده با جهشى عجيب در سال ١٣٥٦ به ٣٤ ميليارد دلار رسيده است و در چنين فضايى، توقعات ما با تكيه بر درآمد نفت و ترقى غير قابل باور آن، به صورت خاصى رشد كرده است؛ انگار كه داشتن درآمد بيشتر، مساوى با رشد و توسعه افزونتر است.
غلبه اين تفكر كه اصلاح نظام درآمدى در سطح كلان و خرد در جامعه، بستگى تمام به ميزان عايدات و منابع درآمدى دارد، خود حكايت طولانى ديگرى است. مذاكراتى كه در پس زمينه هر يك از برنامههاىتوسعه رژيم گذشته و بعدها در دوران انقلاب صورت گرفته و بخشهايى از آن در مقدمه برنامهها يا مذكرات منتشرشده آنها آمده است(٣)، نشان از اين اعتقاد دارد كه رشد درآمد در برابر توزيع، اصلىاساسى است و تا درآمد ملى زياد نشود، سرانه افزايش نمىيابد و رفاه عمومى شكل نمىگيرد. اما در همه دورانها، ديده شده كه حتى با رشد منابع درآمدى، نه رفاه عمومى آن گونه كه فرض شده است، غلبه يافته و نه برنامههاى توسعه، به توفيق قرين بوده است. از سوى ديگر، شايد اصلاح نظام توزيع درآمد در كوتاه مدت و در دورههايى، به توزيع بهتر و رفاه سطحى عمومى انجاميده است(مثل سالهاى پايانى حكومت گذشته) اما حكايت توسعه نيافتگى و ضعف زير ساختهاى اقتصادى و... همچنان باقى بوده است.
ايجاد رفاه موقت نيز، به همان اندازه كه غلبه تفكر صرفاًَ توسعهاى در برخى برنامههاى اقتصاد ايران مشكل ساز بوده، ايجاد اشكال مىكند. به هر حال، در هر دو روى اين سكه، ضعفها و كاستىهاى فراوان نقش بسته است.
اما علت واقعى چيست و چرا ما با وجود پيشتازى در عرصه برنامهريزى و اختيار سياستهاى كلان، همچنان در بخش اقتصاد رفاه وتوسعه دچار مشكل هستيم؟ آيا اين به ميزان اصلى ارزيابى، يعنى ملاك هاىغربيان برمى گردد يا به تلقىهاى ما، يا به تك محصولى بودن اقتصاد ما و يا به علل ديگر؟
الف. مبناى توسعه: رفاه و رشد اقتصادى
در اسناد رسمى منتشر شده بانك جهانى و سازمان ملل متحد، استمرار رشد ٦% در شاخص توليد ناخالص ملى براى ساليان متوالى، نشانه توسعه يافتگى تلقى شده است و توسعه يافتگى، بستر رشد سالم اقتصادى رفاه جتماعى. انديشه هماهنگى با اين مقياس، بسيارى از كشورهاى در حال توسعه را به اين سمت كشانيده است كه به فعاليتهاى اقتصادى بإ؛ ارزش افزوده بالا روى بياورند تا بتوانند خود را به اين مقياس رسانده و يا به آن نزديك شوند. اين مقياس، اگر چه ميزانى استاندارد شده در سطح اقتصاد توسعه بينالملل به شمار مىرود، اما در بسيارى موارد، از جمله تجربه كشور خود ما، باعث شده است تا تجربههاى تاريخى ما در بخشهاى خاصى از بين رفته و ما وارد افقهاى ناشناخته و ناآزموده شويم.
روشن است وقتى ارزش افزوده بالا هدف بنگاه اقتصادى كلان يا خرد باشد، هر گاه فعاليتى كه به اين هدف نزديك تر باشد اختيار شود، آن شاخص تحصيل مىشود. بدين قرار، در ابتداى تجربههاى ما در برنامهريزى توسعه، توجه اصلى از بخش كشاورزى كه بدليل سنتى بودن آن، ارزش افزوده بالايى نداشت، به سمت صنعت وساختارهاى زير بنايى صنعتى معطوف شد و بدين سان، كشاورزى از اولويتهاىاصلى برنامه اى ما خارج شد.
از سوى ديگر، چون بيشتر تجربه اقتصاد سنتى ما بر كشاورزى مبتنى بود، با ورود وتكيه بر اقتصاد صنعتى، ما به مسير تازهاى افتاديم كه تجربه ودرك درستى از آن نداشتيم و نظام آزمون وخطا، هزينههاىسنگينى بر اقتصاد ما وارد كرد. حتى توجهها و تاكيدهاى مقطعى مثل انقلاب سفيد و... نيز در رژيم گذشته نتوانست محوريت صنعتى بودن (اين افق نا آزموده) را از اقتصاد ما محو كند و بعد از انقلاب نيز، تجربههايى مثل جهاد سازندگى در اين كار موثر نيفتاد.
شايد اكنون اين سوال كه اگر ما به راه اقتصاد صنعتى نرفته نبوديم آيا كشاورزى جوابگوى توسعه ما بود يا نه، سوال موجهى نباشد. اين سوال، امروز آن اندازه بى وجه است، كه اين سوال كه اگر ما امروز در برابر جهانى سازى مقاومت كنيم و از عضويت در پيمانهاى سياسى- اقتصادى دنيا چشم بپوشيم، راهى براى برون رفت از بحرانهاى اقتصاد سياسى براى ما هست يا نه؟
شايد درست باشد كه سيرى تاريخى ما را به سمت بحرانهاى اقتصادى كشاند و شعارهايى مثل "كشاورزى، محور توسعه پايدار" و مانند آن، در حد همان شعار، كاركرد سياسى اجتماعى داشت، اما نبايد فراموش كنيم كه بستر ناسالم ورود به اين عرصه بود كه تا اين اندازه، امروزِ ما را ناموفق كرده است.
سخت نيست اذعان كنيم كه يكپارچه انگارى و رفتن صرف به راه اقتصاد صنعتى و صرفاً به فكر تقويت زيرساختهاى بخش صنعت بودن، الگويى تحميلى بر برنامهريزى اقتصادى ما بود و نه الگويى ناگزير، كه توجه افراطى به آن، مدل توسعه ما را تغيير داد و ما را به سمت اين شيوه برد.
از ديگر سو، توجه صرف در مقطعى از تاريخ برنامهريزى كلان در كشور ما به نظام درآمد هزينه، بدون عنايت به توسعه و در مراحل ديگر عكس آن، كار را در هر دو وجه و در سوى قضيه مشكل ساخت. توجه برنامه در يك دوره (عموماً تا شروع برنامه چهارم دوران پهلوى) به اقتصاد رفاه وپس از آن در تاريخ بعد از انقلاب و عمر برنامههاى ما به توسعه و غفلت از وجه رفاهى برنامه و احاله آن به نتايج برآمده از اقتصاد توسعه، خود آسيبى ديگر بود كه از ارجمندى برنامهريزى در نظر ما كاست و آن را تا حد پديدهاى زمانبر و هزينهزا اما بىنتيجه براى جامعه نزول داد؛ گو اين كه نظر اقتصاددانان چيزى جز اين باشد.
ب. بى توجهى به وجوه فرهنگى جامعه ايران در برنامه ريزىهاى كلان اقتصادى
عموم برنامههاى موفق اقتصادى در كشورهاى در حال توسعه، به مباحث و زير ساختهاى فرهنگى توجه جدى داشته اند. بدون توجه به بستر فرهنگى و اجتماعى جامعه، نمى توان براى اقتصاد يا سياست آن برنامهريزى كلان كرد. به بيان ديگر، براى جامعه اى كه بلحاظ فرهنگى كاملاً سنتى است، نمى توان برنامه اقتصادى مدرن تنظيم كرد، بىآنكه به وجوه و شاخصهاى فرهنگى آن توجه نمود.
برنامههاى اقتصادى در ايران و ساير كشورهاى در حال توسعه، چون در تنظيم واجرا، عموما ً تكيه بر دانش فنى غربيان يا تحصيلكردگان غربى داشتند، وجود فرهنگ كشور ميزبان را مورد توجه قرار نمىدانند. تقريباً همه برنامههايى كه در راستاى سياست "اصل چهار ترومن" امريكا (كمك و ارايه دانش فنى توسعه به كشورهاى در حال توسعه) شكل گرفتهاند، به اين وجه بى اعتنا بودهاند و بر اساس مدل اجتماعى و فرهنگى خود، كارها را پيش بينى كرده و جلو رفته اند.
به طور ويژه، نگرشهاى اجتماعى و فرهنگى ايرانيان در زيرساخت هاى برنامه توسعه اثر خاص داشته است. از جمله در ارايه آمار و اطلاعات صحيح، نوع كالاهاى مصرفى، نگرش به برنامهريزى اقتصاد سنتى بازار و... .
١- ب. ضعفهاى آمارى
"ويليام آرتور لوئيس" برنده جامائيكايى نوبل اقتصاد، ضمن تعريف وتبيين نگرشهاى غالب تفكر سنتى در جوامع در حال توسعه، به اهميت و تاثير آن در مبانى توسعه، كه گاه برنامهها را با انحرافات جدىمواجه مىكند، اشاره جالبى دارد. وى معتقد است مشكل اوليه و مبنايى برنامهريزى در كشورهايى اينچنين، غلبه همين ديدگاه است كه در وجوهى مثل آمار و ارقام غلط رخ مىنمايد يا به ايجاد برنامههاىضد توسعهاى در متن برنامه توسعه مىانجامد.
وى مىگويد: »ارزش مدل اقتصادى در سطح كلان، به ميزان اعتمادى كه شخص به ارقام آن دارد بستگى دارد. حتى در كشورهايى كه از نظر آمارى غنى هستند، پيشبينىهاى اقتصادى معمولاً نتيجه اندكىداشتهاند. در كشورهاى فقير، اقتصاد سنج مجبور است بسيارى از ارقام اساسى را از خود ابداع كند. وى مىگويد: كشش درآمدى تقاضا براى موادغذايى تا كنون اندازهگيرى نشده است، فرض كنيم ٨ % باشد؛ يا اينكه: ما نمىدانيم حجم سنگ آهن چقدر خواهد بود، بنابراين فرض مىكنيم ٤٨% است. يا: فرض اين كه نسبت پسانداز نهايى ٢% درصد است پذيرفتنى است. متاسفانه حتماً هر يك از اين مفروضات اساسى با تقريب يك درصد صحيح باشند، نتايج نهايى مىتواند شديداً غلطانداز باشد. زيرا برخى از ارقام عمده از تفاضل بدست مىآيند".(٤)
مشخص است كه اگر زيرساختهاى فرهنگى و اجتماعى درست بود و آمار و اطلاعات صحيح، مورد توجه و مبناى عمل برنامهريزان قرار مىگرفت، از انحراف برنامه تا حد زيادى كاسته مىشد. بسيارى از آنچه در آمارهاى برنامههاى توسعهاى ايران ديده شده، چه قبل و چه بعد از انقلاب، براساس حدس و تخمين بوده است و اگر آمار و اطلاعاتى نيز به صورت مدون شده در آمده است، در بسيارى موارد از خطا خالى نبوده است. براى مثال، يكى از سرفصلهاى اصلى سياست اصلى انقلاب اسلامى در بخش توسعه، توجه به زندگى و معيشت عشاير بوده است و جمعيت عشاير تا سال ١٣٦٥، حدود نيم درصد جمعيت كل كشور در آن زمان تخمين زده شده است؛ يعنى ٢٥٠ هزار نفر و بر مبناى آن برنامهريزى شده است. حتى در سرشمارى عشاير در سال ١٣٦٥، بر مبناى همان تخمين، جمعيت عشاير كشور، ٢٥٠ هزار نفر ذكر شده، اما سرشمارى رسمى عشاير در سال ٦٦ نشان داد كه جمعيت اين قشر، چهار برابر تخمين صورت گرفته، يعنى ٢% (چيزى بيش از يك ميليون نفر) بوده است.
تلقى برنامهريزان و مجريان در كشور ما (خارجى و خودى) به دليل مبانى فرهنگ سنتى، همواره اين بوده است كه به آمار و ارقام و مشاهده بيرونى وخارجى نيازى نيست و با تخمين و حدس مىتوان به بستر سازى براى برنامهريزى كمك كرد. اين عدم احساس نياز، حتى تا امروز نيز مشاهده مىشود و اگر چه سيستمهاى برنامه ريزى و فرهنگى ما تا حدودى اصلاح شدهاند، اما همچنان اين حكايت باقى است. شايد در ذات فرهنگى ما، اين خواست هست كه دوست نداريم برمبناى واقع پيش رويم و نوعى تصميم گيرى در خلاء را بيشتر دوست داريم.
همين فرهنگ در سيستمهاى ما نيز رسوخ كرده است و به صورت يك فرهنگ سازمانى درآمده است.فقدان سيستم يكپارچه آمارى و اطلاعاتى نيز مولود فرهنگ سنتى غالب در جامعه ماست. اين قصه نيز از زمان رژيم گذشته وجود داشته و تا امروز باقى است. مثال جالبى در اين زمينه در خصوص واردات گندم در سال ١٣٥٥ بهترگوياى موضوع است. آمار گمركات كشور براى واردات گندم در سال ١٣٥٥، ٤٠٥ هزار تن بوده است. در همين سال، سازمان غله كشور، با تكيه بر آمارهاى بازرگانى ادعا كرده است كه ٥٣٢ هزارتن گندم وارد و توسط اين سازمان تحويل سيلوها شده است. سازمان حفظ نباتات كه مسئول بررسى سلامت گندمها بوده، در همين سال، آمار گندمهاى وارداتى بررسى شده را، ٨٤٧ هزار تن اعلام كرده است و سازمان كشتيرانى نيز كه مسئول حمل گندمها بوده، اين آمار را ٤٥٨هزار تن اعلام كرده است. از سوى ديگر، سازمان بنادر و كشتيرانى، كه مسئول تخليه گندمها بوده، گفته است در سال ١٣٥٥، ٨٢٩ هزار تن گندم را بارگيرى و تخليه كرده است و اين همه، در حالى است كه شوراى بينالمللىگندم، همان سال اعلام نموده كه در كل بازار جهانى آن سال گندم، ٢/١ ميليون تن گندم به ايران فروخته شده است!!(٥).
مثال ديگر، در سال ١٣٧٣ و در خصوص طرح واگذارى خودرو به مسئولان، ديوان محاسبات اعلام كرد كه ٩٠٠٠ خودرو در دست مسئولان دولتى است. سازمان بازرسى كل كشور، همين آمار را، ١٥٠٠٠ خودرو اعلام نمود. وزارت اقتصاد، رقم اين خودروها را ١٧٠٠٠ دستگاه و سرانجام كميته تحقيق و تفحص مجلس شوراى اسلامى، آمار اين خودروها را، ٢٤٠٠٠ دستگاه اعلام نمود.
اكنون مىتوان ملاحظه كرد كه اين حجم از اختلافات آمارى، آنهم در يك مورد مشخص و از سوى مجارى رسمى دولتى، چگونه به ضعف بنيانهاى برنامه ريزى مىانجامد.
... و چنين است آمار جوانان، بيكاران، شاغلان به حرفههاى زايد و واسطهاى ، اشتغالزايى و... در دوران پس از انقلاب اسلامى؛ يعنى آمارهايى كه معمولاً مبناى برنامههاى اقتصاد كلان قرار گرفته است.
٢- ب. مصرف زدگى
سوى ديگرِ بى توجهى به وجوه فرهنگى، غلبه اين وجوه بر "شيوه مصرف اقتصادى" است. اگر مبناى اقتصاد توسعه، بى توجهى به فرهنگ و زيرساختهاى آن باشد، واقع بينىهاى اجتماعى نيز به كنار زده مىشود و سبد هزينه و مصرف خانوارها را كالاهاى غير ضرورى، لوكس و... پر مىكند. وقتى مدل، غربى باشد و اقتصاد صنعتى، فرهنگ نيز به سبك جديدى شكل مىگيرد و در تناقض محض، به سوىخاصى ميل مىكند. در اين زمينه، برنامه كلان اقتصادى مولد فرهنگ مصرفى صرف تجملاتى و لوكس مىشود و محصولات آن، چيزى جز دامن زدن به همين گونه مصرفى نمىشوند؛ تجربهاى كه اقتصاد توسعه در ايران، همواره آن را در نتايج خود داشته است.
٣- ب.هويت غير بومى برنامه ريزان
مسئله ديگر در بعد فرهنگى مبانى برنامههاى كلان اقتصادى، هويت برنامهريزان است. اگر هويت برنامهريزان را در دو بعد برنامهريزان داخلى و خارجى ترسيم كنيم، چيزى كه از زمان شروع تاريخ برنامهريزىدر ايران رواج داشته، گرايشهاى خاص برنامهريزان و دورى آنها از فرهنگ بومى بوده است. از برنامه ريزان خارجى و گروههاى مشورتى كه در طول رژيم گذشته همواره نيروى نيروى فنى دانش برنامهريزى بوده اند و نمى توان از آنان توقع داشتن دغدغههاى فرهنگ بومى را داشت، اگر بگذريم، برنامه ريزان و مشاوران داخلى نيز، همواره از طبقات فرادست جامعه و تحصيلكرده در كشورهاى غربى و نتيجتاً آشنا و شيفته مدل غربى و دور از فرهنگ خودى بودهاند و دغدغههاى فرهنگى چندانى نداشتهاند تا نسبت به ارتقاء، تنزل، يا تاثير و تاثر فرهنگ در برنامهريزى حساسيت نشان دهند. كاركنان و كارشناسان سازمان برنامه هم (عموماً و نه ضرورتاً) چنين رويكردى داشتهاند و اين رويكرد، بىتوجهى به ابعاد فرهنگى اثر گذار برنامه را در پى داشته است.
ج. فقدان راهبردهاى كلان در برنامهها
نگاهى به آمار سرمايهگذارى در بخش خريد و تجهيز به دانش فنى در كشور ژاپن، نشان مىدهد كه برنامهريزان اين كشور، در دوره زمانى بين سالهاى ١٩٥٠ تا ١٩٨٠، حدود ١٠ ميليارد را در اين بخش صرف هزينه كردهاند. اين هزينه، شامل خريد دانش فنى، توسعه دانش فنى و برنامهريزى در داخل و صرف هزينههاى تربيت و آموزش نيروى انسانى بوده است. آمار مشابه براى كشور ايران در همين دوره، چيزى حدود ٢٠٠ ميليارد دلار بوده است، يعنى حدود ٢٠ برابر رقم ژاپن.
مقايسه اين آمار، شايد تاسف و شايد حيرت ما را برانگيزد، اما نگاه به برنامههاى راهبردى توسعهاى ژاپن و كشورهايى نظير كره، نشان مىدهد كه برنامهريزان ژاپنى، استراتژى كلان و يكدستى را در زمينههاىبرنامه توسعه خود پى گرفته اند. ژاپنىها، بنابر مشهور، در حدود ٤٠ سال پيش (يعنى سال ١٣٤٤) تصميم راهبردى خود را براى آينده اقتصادى خود بر مبناى پيگيرى سه بعد "الكترونيك"، "انفورماتيك" و "بيوتكنولوژى" اتخاذ كردند و همه برنامههاى خرد و كلان خويش را بر اين اساس استوار و هماهنگ نمودند.
داشتن چنين راهبردى، براى كشورِى كه حداقل نظام درآمدى را داشت، به سرعت اقتصاد ژاپن را در جهان به سطح آورد و از سطح به سمت بالا صعود داد و امروزه پيشرفتهاى ژاپن در اين بخشها، چنان چشمگير است كه بخشى از نيازهاى كشورهايى مثل امريكا را نيز در تكنولوژى تامين مىنمايد. داشتن راهبرد، حتى در خريد دانشفنى نيز براى ژاپنىها وجود داشته و به عبارت ديگر، آنها حتى دانش فنىخود را با راهبرد خريدارى كرده اند و بدون استراتژى، منابع سرمايهاى خود را هدر ندادهاند.
كشور ما ايران، اما، به لحاظ راهبرد، در همه دورهها ضعيف عمل كرده است. برنامههاى اول رژيم گذشته، كه بنا به علل سياسى از اساس به همان اهداف ابتدايى عمران و آبادانى نيز نرسيدند و وقايعى مثل كودتا، عدم تحقق درآمد نفت به دليل ملى شدن آن و ...، آنها را عقيم كرد. برنامههاى بعدى نيز كه با مشورت خارجيان تهيه و تدارك شد و برنامههاى بعد از انقلاب تا قبل از ابلاغ سند چشم انداز، اساساً فاقد راهبرد يكسان و واحد و با هدف گذارىهاى مقطعى همراه بودند؛ اهدافى كه با تعويض هر كابينه و تغيير هر دولتى، تغيير كردند و استراتژى بنيادينى آنها را هماهنگ نساخت.
اساساً هر برنامه توسعهاى كه فاقد راهبرد اصولى باشد به اين سرنوشت دچار مىشود كه نمى تواند در بلند مدت، تحقق هدفى ويژه مانند توسعه پايدار در يك وجه راهبردى را در پى داشته باشد و گذر از اين شاخه به آن شاخه و ديدن افقهاى متعدد به عنوان راهبرد براى آن هم، بلند پروازى اى است كه نفس آن را مىگيرد و بال و پرش را در هم مىشكند. چند افق بودن راهبردهاى كلان و اصولا تعدد آنها، به هر حال، توسعه را از جريان يافتن در يك محور خاص دور نموده و از منتهى شدن آن به يك نتيجه (كه اگر چه تك است اما مىتواند مهم و حياتى باشد) جلوگيرى مىنمايد.
اساسا عدم تمهيد اين راهبردهاى كلان در برنامههاى توسعه نيز، بيش از آنچه زاييده فقر دانش فنى باشد، محصول نگرشهاى مقطعى و سياست ورزىهاى برنامه ريزان است و اينكه بتوانند در دوره اىكوتاه، تصوير روشنى از فعاليت خود به دست دهند. به يك قضاوت بيرونى در اين زمينه نگاه كنيم:
"تاس.اچ. مك لئود"، "سرپرست اجرايى گروه مشاورانهاروارد براى برنامه سوم توسعه" رژيم گذشته، در يك جامعه شناسى ظريف از ايرانيان مىگويد: "در چنين جامعه ديوان سالارى، يگانه شاهد محسوس موجوديت، زندگى سياسى سازمان يافته است. در اين حالت، ايجاد هر گونه تمايز مفهومى بين سياست و مديريت دولتى ناممكن است. بقاى هر صاحب منصب دولتى، ديگر نه به صلاحيت مديريتىوى ، بلكه به توانايى ومهارت او به عنوان يك سياستمدار بستگى پيدا مىكند."(٦).
اين تلقى جامعه شناسانه از ما، به شدت صادق مىنمايد. واقع آن است كه سياستمدار ، بايد در بعد مديريت دولتى خود، پيگير يك استراتژى و هدف باشد و در حقيقت بين بعد سياسى و بعد مديريتى خود تفاوت و تمايز قايل شود. در چنين حالتى است كه برنامههاى كلان دستخوش سياست ورزىها قرار نمىگيرد و بطور هماهنگ و در يك خط طولى پيش مىرود و به يك راهبرد منتهى مىشود؛ راهبردى كه برنامههاى كلان ما تا كنون از آن خالى بوده اند و ديدگاه مسلط سياستمداران، همواره ديدگاههاى مديريتى آنها را تحت تاثير و تضعيف قرارداده است و به تبع آن، اصول متغير برنامهها، از تحقق توسعه پايدار حتى در يك شاخه اقتصادى كوچك نيز جلوگيرى كرده است.
د. توجه به عوامل موثر خارجى
آنچه تاكنون ذكر شد بيشتر به عوامل درونزاى موثر در برنامه تكيه و تاكيد داشت، اما نبايد نقش عوامل برونزاى خارجى را نيز در برنامههاى كلان مغفول گذاشت. تجربههاى فراوان ما، بخصوص بعد از انقلاب اسلامى، ما را به اين نتيجه مىرساند كه نقش عوامل موثر خارجى يعنى "صاحبان ارز مسلط" نبايد در برنامهريزىهاى كلان توسعهاى ناديده انگاشته شود؛ بخصوص با توجه به ماهيت انقلاب ايران، كه عملاً و علناً در راستاى مخالفت با گفتمانهاى رايج سياسى غرب ( صاحبان ارز مسلط) قرار دارد. متاسفانه با وجود چنين اهميتى، اين موضوع در برنامهريزىهاى كلان ناديده انگاشته مىشود و براى جايگزينىآن تمهيدى صورت نمى گيرد. به قول يكى از صاحب نظران، همواره اوضاع و احوال عوامل خارجى در برنامه ريزىهاى كلان ما مساعد ديده و خالى از خطر برآورد مىشود.
فراموش نبايد كرد كه پس از وقوع كودتاى ٢٨ مرداد، ميزان درآمد و عايدات نفتى به دليل ملى شدن صنعت نفت، به صفر رسيد و پس از انقلاب نيز، موج فراوان تحريمهاى اقتصادى به عنوان عوامل برونزا، تا چه اندازه برتوسعه اقتصادى ما آسيب وارد ساخت. از جمله يكى از موارد مشهور، اما كوچك، اينكه ژاپن با وجود اعلام مخالفت باسياستهاى آمريكا در قبال ايران، تحت فشارهاى سياسى غرب، از پرداخت قسط دوم وام ساخت سد كارون در برههى حساس خوددارى كرد.
مساعد ديدن اوضاع و احوال زمانه و احاله همه چيز به درستى و مساعدت عوامل خارجى، در برنامهريزىهاى كلان آسيبى بزرگ شمار مىرود و آسيب بزرگتر، عدم تمهيد سياستهاى كلان جايگزين آنها و در نتيجه تاخير يا عقب افتادن يا اساساً انتفاى بسيارى موارد در اثر همين عوامل است.
كوچك ترين اتفاق سياسى، وقتى به تحريك عوامل برونزا بينجامد و موج ثابت اقتصاد را دچار اضطراب كند، در برنامه اخلال جدى ايجاد مىشود. موج دوم تحريم عليه ايران، واقعه انفجار پايگاه تفنگداران پاسدار صلح آمريكايى در لبنان بود كه به ايران منتسب شد. اگر چه در آن زمان، كشور اساساً فاقد برنامه استراتژيك و بلند مدت بود، اما آيا چنين اتفاقى با پيامد حجم بالايى از تحريمها ، نمىتوانست در اجراى يك برنامه مدون اثر گذار باشد؟
تجربه تاريخى ما نشان از مثبتبودن پاسخ اين سوال مىدهد. اگرچه در آن برهه زمانى خاص و در فقدان برنامه مدون اقتصادى، ظاهر برنامه ما تغيير نكرد و فاكتورى از روى كاغذ حذف نشد يا تغيير نكرد، اما فشار اقتصادى و صنعتى بسيار بالايى بر بدنه اقتصادى كشور تحميل شد؛ فشارى كه حتى اگر بخشى از آن را به حساب ثمرات خوب اين تحريم مثل تقويت روحيه خودباورى بگذاريم، تاثير بخش عمده آن انكار ناپذبر است.
بدين لحاظ، ناديده گرفتن نقش عوامل موثر خارجى و صاحبان ارز مسلط بازار، چه نشان از روحيه آرمان خواهانه باشد وچه نشانه غفلت برنامهريزان، در هر دو وجه، اشتباهى جبران ناپذير است.
ه. ضعف ارزيابى
نياز به توضيح نيست كه يك برنامه موفق اقتصادى، اگر در پايان دوره كارى خود و حتى درحين اجراء، ارزيابى وكنترل نشود، نمى توان ضريبى از توفيق يا شكست آن به دست آورد و آن را مبناى برنامهريزىبعدى قرار داد. آنچه ارزيابى برنامه خوانده مىشود، هم در حين اجراى برنامه و هم در پايان دوره عملكرد برنامه بايد مورد بررسى قرار گيرد. اما بر اين دو، بايد يك "ارزيابى پيش عملكردى" را نيز قبل از اجراى برنامه افزود كه هدف عمده آن، تعديل اهداف برنامه و اصلاح اهداف كلان و كاستن از خطاهاى احتمالى آن است. كاستن از خطاهاى احتمالى و تعديل برنامه نيز، در ارزيابى ميانى و پايانى، از سرخوردگى ناشى از شكست برنامهها مىكاهد و به قطع، از انجام برخى هزينهها نيز جلوگيرى مىكند كه در صورت عدم اين ارزيابى، در عملكرد اهداف تعديل ناشده به هدر مىرفت.
آنچه مسلم است برنامههاى اجراشده در طول تاريخ برنامهريزى در ايران، هيچ گاه ارزيابى موثرى نشدهاند. از برنامههاى رژيم گذشته، برنامه دوره ١٣٢٧ تا ١٣٣٤ بدليل مشكلات ناشى از كودتا و... عملاً عقيم ماند و ارزيابى نشد. برنامه دوره ١٣٣٤ تا ١٣٤١ كه خود حاوى دو دوره ٣٤ تا ٣٨ و ٣٨ تا ٤١ بود نيز، بدليل مشكلات عديده، تنها گزارش مختصرى از آن كه مبناى اصلاحات كلان بعدى مثل انقلاب سفيد و... بود ارايه شد. برنامههاى ١٣٤٢ تا ١٣٤٦ و ١٣٤٧ تا ١٣٥١ و ١٣٥٢ تا ١٣٥٦ نيز بدليل مشكلات عمده و عديده سياسى و اتفاقات بسيار موثر مثل جنگ اعراب و اسرائيل كه باعث رشد نجومى قيمت نفت ايران شد و نيز موضوع انفلاب اسلامى و... هيچگاه در بوته ارزيابى جدى قرار نگرفتند.
پس از انقلاب اسلامى نيز، اساساً انجام خود امر برنامهريزى و...دردورههاى مختلف برنامه، آنچنان توش و توان برنامهريزان و وقت آنها را گرفت، كه هيچگاه جز تك نگاشتهاى كلى اساتيد دانشگاه ،تيمىخاص با امكانات و بودجه كافى به ارزيابى ميزان توفيق برنامهها ننشست و آنها را به محك نقد جدى و سطر به سطر نگذاشت؛ تنها گفته شد كه برنامه در فلان محور عملكرد مناسبى داشته يا نداشته و....
به همين دلايل، ما هنوز نمى دانيم كه آيا برنامههاى دولت سازندگى و دولت اصلاحات، برنامههاى موفقى بودهاند يا خير و نهايتاً آيا سيستم ارزيابى در خصوص آنها اجرا شده است يانه؟!
١- ه. فقدان نهاد ارزيابى برنامه
تبصره ٣٤ قانون برنامه اول ج.ا.ا، مقرر داشته بود كه گزارشهاى عملكرد برنامه اول، هرماه يكبار ارايه شود. اما در عمل، اولين گزارش عملكرد برنامه اول، يكسال بعد و دومين گزارش آن حدود ٥/١ سال بعد ازگزارش اول، آنهم با رعايت مصالح ادارى ارايه شد. روشن است كه اگر از عملكرد برنامه، گزارشهاى سامان يافته و مرتب ارايه نشود، امكان ارزيابى حين برنامه وجود ندارد و موكول به پايان دوره عملكرد مىشود. پايان دوره عملكرد نيز عموماً با تغيير ساختار دولت همزمانى دارد و يا اندكى بعد از آن است و اين موضوع، امكان هرگونه ارزيابى جدى پسينى را از برنامهريزان و ناظران مىگيرد.
اگر چه در پايان برنامه اول، مجلس تصميم گرفت براى ارزيابى عملكرد برنامه اول، اجراى برنامه دوم را يكسال به تعويق بيندازد، اما اشكال مهم ديگر در اين راه، اين بود كه ارزيابى عملكرد برنامه، آن هم ارزيابى پسينى آن، به خود برنامهريزان محول شد.
همواره يكى از مشكلات عمده برنامهريزى در ايران، اين بوده است كه در كنار نهاد برنامهريز و عامل، نهاد ارزيابى كننده وجود ندارد. بر اين اساس، ارزيابىها بيشتر "خود ارزيابى" است تا "ديگر ارزيابى" و روشن است كه اين نوع ارزيابى، هيچگاه نتايج مؤثرى را به همراه نخواهد داشت.
از سوى ديگر، فقدان اين نهاد، دليل عمده "فقدان ارزيابى حين عملكرد" نيز هست، چرا كه عامل اجراى برنامه، تمام توان و خرد خود را در امر برنامهريزى صرف كرده است و مىكند و ارزيابى خواستن از تيمى كه گمان مىبرد به راه درست مىرود، خواستى نيست كه به نتيجه موثر منجر شود.
ديگر موضوع در بخش ارزيابى توسط نهاد اجراء، "ديدگاه مسلط مديران و غلبه آن بر روند ارزيابى" است كه روايى ارزيابىها را دچار اشكال مىكند. يكى بودن مديران عامل و مديران ارزياب، جديت ارزيابى را مىكاهد و آن را به حد گزارشهاى بىثمر تقليل مىدهد؛ دليل اين امر نيز، نخست كمبود فرصت، دوم ديدگاه و در واقع پيش زمينه داشتن و سوم زير سؤال نبودن عملكرد خود مىتواند باشد.
٢- ه. عملكردهاى موازى برنامه
اما جالب توجهتر از عملكرد ارزيابى دولت، عملكرد خود برنامهريزان است. همان مشكلى كه در زمان رژيم گذشته در برنامه اصلاحات ارضى رخ داد كه در حاشيه برنامه مصوب رژيم بود، در برنامه اول جمهورى اسلامى نيز رخ داد. در خطا يا توفيق اين برنامههاى موازى بحثى نيست، اما همين كه قدرت اوج گرفتن برنامه مصوب را مىگيرد، نكتهاى مهم و قابل توجه است. در كمتر از يك سال از برنامه اول، در سال ١٣٦٩، سازمان برنامه و دولت، در كنار برنامه اول توسعه، برنامه كلان "تعديل اقتصادى" را تصويب و اجرا نمودند و اعتنايى به برنامه مصوب ننمودند؛ تا آن جا كه تقريباً برنامه مصوب اول به حاشيه رانده شد و همه چيز در قالب اصلى برنامه تعديل، برنامهريزى و اجرا شد.
٣- ه. ضرورت ايجاد نهاد ارزيابى
اگر آنچنان كه مشهود است فرآيند ارزيابى را براى برنامهها مؤثر بدانيم، بايد سيستم و نهاد ارزيابى برنامه نيز به صورت جدى ايجاد و به انجام اين وظيفه مشغول شود. ارزيابى يك برنامه در عمل به ما نشان مىدهد كه در روند برنامه، كدام بخشها بايد متوقف شوند، كدام بخش ها بايد استمرار يافته و تقويت شوند و چه بخشهاى جديدى بايد به برنامه افزوده شود تا تكميل كننده آن باشد. اگر اين ارزيابى صورت گيرد، قطعاً در تحقق اهداف برنامه مؤثر خواهد افتاد و اگر اين ارزيابى پسينى باشد، در هدف گذارى برنامه بعدى، اثر جدى خواهد داشت.
و . ضعف كنترل بخشهاى برنامه
يكى از مهمترين موانع موجود در راه تحقق اهداف برنامه در ايران، "ضعف در كنترل برنامه" است. علاوه بر اينكه در ارزيابى حين عملكرد بايد توجه شود كه اهداف همواره در نظر باشند و راهبردها و عملكردها به صورت متناسب با هم پيش روند، بايد كنترل بخشهاى برنامه نيز جدى گرفته شود.
در اقتصاد، كنترل برنامه به معناى "بررسى و توجه به تركيب بهينه متغيرهاى برنامه است تا در يك دامنه (RANG ) تعريف شده حركت كنند" و اگر حركت آنها، كمتر يا بيشتر از اين دامنه باشد، به معناىاختلال در اجراى برنامه است.
متأسفانه در بسيارى از موارد در برنامههاى توسعه كشورمان، با افتخار گفته شده است كه "پيشرفت فلان بخش حتى از برنامه هم جلوتر است". اين افتخار جلو بودن از برنامه در يك بخش، كه بارها در طول تاريخ برنامهريزى به خصوص بعد از انقلاب شاهد آن بودهايم، اگر چه ممكن است در عرف عوام مثبت تلقى شود، اما در اجراى صحيح و تحقق اهداف برنامه اخلال ايجاد مىكند.
فرض كنيم در برنامه چنين تعريف شده است كه رشد صنعت فولاد ١٢% در يك دوره زمانى باشد. نياز بخش خودروسازى نيز در همين دوره، ١٢% باشد. اكنون ا گر صنعت خودروسازى اعلام كند كه رشد آن به ١٥% رسيده است و ٣٠% درصد جلوتر از برنامه است، نياز به تهيه فولاد از خارج كشور ايجاد مىشود؛ همان طور كه اگر توليد فولاد ٨% تحقق يابد، باز هم ٣% نياز به خارج و در واقع "نياز تعريف نشده در برنامه" پيش مىآيد كه باعث ايجاد نوعى اخلال در برنامه مىشود.
پس كنترل برنامه به معناى "تركيب بهينه متغيرهاى عامل در برنامه" نيز بايد مطمح نظر جدى قرار گيرد و توجه ارزيابان و برنامهريزان به آن، جدىتر از گذشته باشد.
دولت نهم و چرخش در برنامه كلان اقتصادى
منتخب سوم تيرماه، در دكترين اعلام شده اقتصادى خود(٧)، مبناى اقتصاد را از اقتصاد توسعه(دانايى محور) به اقتصاد رفاه (عدالت محور) تغيير داده است. روشن است كه تأثير اين چرخش كلان تا چه اندازه گسترده است.
شعارهاى اقتصادى رئيس جمهور دولت نهم، فارغ از هياهوهاى سياسى رايج مخالفان و موافقان، بر يك بستر تاريخى پيدا شده است و بدون زمينه يابى آن، نمىتوان در مورد آن قضاوت نمود. بستر اصلىظهور تفكر اقتصاد رفاه (عدالت محور)، ضعف كنترل و ارزيابى عملكرد برنامههاى دولت گذشته در اين بعد است. امروز نمىتوان گفت ادعاى موافقان دكتر احمدى نژاد كه عدالت و رفاه در دكترين اقتصادى دولتهاى گذشته مفاهيمى گم شده يا كمرنگ بودهاند، ادعايى گزاف است.
آنگونه در بندهاى قبلى اشاره شد، يكسونگرى در راهبردهاى برنامهى دولتهاى گذشته و عدم توجه به سطح زندگى و درك اقصادى عامه، يكى از آفتهاى عمده برنامهريزى در طول اين سالها بوده است.
تحقق عدالت اجتماعى، اگر چه نظراً در حد يك شعار سياسى و عملاً در حد يك عملكرد جدى در اصلاح سيستم توزيع خلاصه مىشود، اما زمينهاى دارد كه نمىتوان از آن چشم پوشيد.
اگر حد اطمينان و اعتماد ملى به برنامهها و برنامهريزىهاى دولت كاهش يابد و اثر برنامهريزى در سطح معيشت خانوادهها ملموس نباشد(حفظ يا ارتقاى اين سطح)، مشكلاتى مانند تورم و ... اعتماد عمومى را نسبت به برنامهريزى سلب مىكند و آنرا در حد چيزى عبث تنزل مىدهد.
از ديگر سو، توجه صرف به اقتصاد رفاه و غفلت از مباحث ضرورى و جدى توسعه نيز، آفت زا است؛ چرا كه در كوتاه مدت جوابگو و در بلند مدت عقيم است. اگر خواست توده مردم با خواست نخبگان جامعه همراهى و التزام يابد، چرخش محورى در اقتصاد، آفتزا نخواهد بود و در كوتاه مدت و بلند مدت، هر دو وجه را پوشش خواهد داد؛ اما همانگونه كه عدم توجه به بعد نخست در برنامههاى گذشته به عدم توفيق برنامهها انجاميده است، در برنامه دولت جديد نيز، توجه صرف به عدالت محورى و غفلت از مباحث ضرورى توسعه، آفتزا خواهد بود.
بررسى و پيش انگارى
اگر يك بار ديگر، به دليل اصلى برنامهريزى توسعه توجه كنيم، در مىيابيم كه "عدم كفايت بازار براى ايجاد تحول و تحرك به سمت توليد"، دليل اصلى برنامهريزى است. در چنين فضاى عدم كفايتى، دولت متولى برنامهريزى كلان يعنى "تمهيد فرايند مطالعه، پيشبينى و تخصيص عوامل اساسى اقتصاد ملى" است و با انتخاب يك مدل برنامهاى با راهبردهاى خاص، در صدد ايجاد تحول و تحرك به سمت توليد (توسعه) است.
اگر نقش دولت به عنوان محور عامل برنامه، در گرايش اقتصاد رفاه به حد نقش بازار در اين زمينه تنزل كند، برنامه دچار مشكل خواهد بود و اگر راهبرد اين باشد كه صرفاً اقتصاد به سمت عدالت و رفاه (بدون توجه جدى به توسعه) حركت نمايد، قطعاً در بلند مدت اين برنامه با چالش جدى مواجه خواهد بود. از ديگر سو، اگر دولت نقش و وظيفه خود را در تأمين حداقلهاى معيشتى فراموش نمايد، نيز وجه مهم ديگرى از برنامه مغفول خواهد بود. به نظر مىرسد تركيب هر دو بخش با يكديگر و توجه همزمان به آنها، چهرهاى جديد از توسعه مبتنى بر عدالت محورى را بروز خواهد داد كه بتواند در هر دو عرصه توفيقاتى داشته باشد و شعارهاى اعلام شده را تا حد مطمئنى پوشش دهد و به عمل نزديك نمايد.
آنچه در اين نوشتار به قلم آمد، بررسى زمينهها، پيشنيه برنامهريزى و موانع و آسيبهاى كلى برنامههاى توسعه و رفاه در كشور بود و هدف از ذكر آنها، مرور سابقهاى بود كه بيش از هر چيز مىتواند راهحلهاىجدى را براى برخى مشكلات و معضلات در اختيار برنامهريزان قرار دهد. توجه به اين پيشينه، استفاده از تجربهاى است كه بر زمينه يكسان فرهنگى و در طول ساليان متمادى به دست آمده است و ضرورت دارد كه بازبينى و بازكاوى شود. از سوى ديگر، موقعيت فعلى كشور و ترقى چشمگير قيمت نفت در ابتداى كار دولت جديد، وضعيت آزمون پذير حساسى را در پيش روى كشور ما گشوده است كه عدم توجه به سابقه مشابه آن در دوران پيش از انقلاب(٨) و سالهاى ٥١ تا ٥٥ ، مىتواند منجر به مشكلات جدى در درازمدت شود؛ اگر چه در كوتاه مدت بتواند وجهى دلخواه از رفاه عمومى را در جامعه شكل دهد.
توجه جدى به حل مسئله تورم در كشور كه بنيان بسيارى از مشكلات و معضلات اقتصادى است و تلاش براى كاستن از رقم آن، احتياط در دامن زدن به خواستها و توقعات عمومى جامعه، توجه همزمان به مباحث توسعه و عدالت محورى و تاكيد بر التزام خواست عمومى در جامعه با خواست نخبگان، مىتواند عامل موثرى در تحقق آرمانهاى اقتصادى دولت نهم باشد؛ آرمانهايى كه اكنون در جمع عامه و حتىدر ردههايى از نخبگان كشور، انتظار عملى شدن آنها جدى شده است.
پى نوشتها
١- تاريخچه تنظيم برنامه هفت ساله عمران وآبادى ايران، تهران، بانك ملى ايران، اداره آمار و بررسى اقتصادى و مالى، ١٣٢٧.
٢- گزارش دكتر مشرف نفيسى راجع به برنامه هفت ساله، تهران ، چاپخانه مجلس، ١٣٢٦.
٣- براى نمونه: پيوست برنامه اول توسعه ج .ا.ا، ص ١تا ١٠ .
٤- لوئيس، ويليام آرتور: برنامه توسعه، اصول سياست اقتصادى، ترجمه: سيد غلامرضا شيرازيان و ديگران، چاپ اول، ١٣٧٠، انتشارات سازمان برنامه و بودجه ص ٢٤ تا٢٥ نقل از: كالبد شناسى يك برنامه توسعه، فرشاد مومنى ، ص ١٧(پاورقى).
٥- نقل از منبع پيشين (كالبدشناسى).
٦- مك لئود، تاس. اچ:برنامه ريزى در ايران بر اساس تجارب گروه مشاوره دانشگاههاروارد در ايران در تهيه برنامه عمرانى سوم، ترجمه: على اعظم محمد بيگى، تهران، نشرنى، چ اول،١٣٧٧، ص٥٨.
٧- متن كامل برنامه دولت نهم؛ انتشار اينترنتى، منبع: فارس نيوز، كد خبرى ٢٧٨١٩.
٨- در سالهاى ١٣٥١ تا ١٣٥٣، درآمد نفتى كشور بسيار ترقى كرد. قيمت نفت در اين سالها، به دليل وقوع جنگ اعراب و اسرائيل و تحريم نفتى كشورهاى عرب و خارج بودن ايران از اين دايره، از ٩٠/٢ دلار در هر بشكه، به ١٢ دلار رسيد و بر اين اساس، درآمد نفتى حدود ٤ برابر افزايش يافت. اگر چه بسيارى آگاهان اقتصادى وقت(از جمله دكتر على آبادى)، اين نكته را تذكر دادند كه اقتصاد كشور ظرفيت پذيرش اين حجم دلار را ندارد، اما نخست وزير وقت (هويدا) و شخص شاه، اين تئورى را نپذيرفته و حجم زيادى از واردات را به سمت كشور روانه ساختند. اين قصه تا آنجا پيش رفت كه حتى سبزيجات نيز از كشورهاى خارجى وارد مىشد و كشتىهاى حامل كالاهاى وارداتى، مدتهاى مديد در انتظار تخليه كالاهاى بارگيرى شده در سواحل ايران لنگر مىانداختند. متوسط دوره تخليه كشتىها در اين دوره، به دليل حجم عظيم واردات، تا ١٢٠ روز يعنى چهار ماه طول مىكشيد و از اين رهگذر، البته جريمه ديركرد تخليه كشتىهاى بارگيرى شده كه بنا بر آمار بيش از يك ميليارد دلار بود، به جيب كمپانىهاىخارجى و شركتهاى كشتىرانى روانه شد. اگر چه اين موج چند ساله، در كوتاه مدت به بهبود شديد وضع اقتصادى و سطح زندگانى مردم انجاميد، اما در سال ٥٦ آثار مخرب آن بر اقتصاد كشور آغاز شد و مشخص گرديد كه اين هدف كوتاه مدت، چه آسيب جدى را به اقتصاد و سطح توقعات اقتصادى - رفاهى جامعه وارد كرده است.
٨- عموم آمارها و اطلاعات ارايه شده در مقاله، از اين دو منبع بوده است: كالبد شناسى يك برنامه توسعه، فرشاد مومنى ، تهران، موسسه تحقيقات اقتصادى دانشگاه تربيت مدرس، ١٣٧٤ { و } مك لئود، تاس. اچ:برنامه ريزى در ايران بر اساس تجارب گروه مشاوره دانشگاههاروارد در ايران در تهيه برنامه عمرانى سوم، ترجمه: على اعظم محمد بيگى، تهران، نشرنى، چ اول،١٣٧٧.