معرفت اقتصادی - موسسه آموزشی پژوهشی امام خمینی (ره) - الصفحة ٦ - منابع مالي و معيارهاي تخصيص بودجه در دولت اسلامي

نظام تخصيص بودجه نقش اساسي و محوري در تحقق اهداف و برنامه هاي سالانة يك نظام حكومتي دارد. اما به سبب فقدان تجربة عيني از حكومت اسلامي در جوامع معاصر، اصول، مباني و معيارهاي تخصيص بودجه در دولت اسلامي ناشناخته باقي مانده است. در اين ميان، يكي از مسائل مهم بودجه ريزي معاصر، چگونگي تخصيص بودجه محدود بين نياز هاي نامحدود جامعه است. بنابراين، براي توفيق دولت اسلامي در رسيدن به اهداف و برنامه هاي خود، لازم است به صورت مبنايي منابع مالي دولت اسلامي براساس فقه و سيرة اهل بيت‰ بررسي و معيارهاي تخصيص بودجه در دولت اسلامي استخراج شود؛ بدين روي، لازم است بحثي با عنوان منابع و مصارف بيت المال مطرح و در آن، جايگاه زكات، خمس، انفال، فئ، خراج و جزيه بررسي شود. مقالة ابتدا به منابع مالي دولت اسلامي و انواع آن از لحاظ مصارف مي پردازد و سپس براساس نوع مصرف آن منابع، معيارهاي تخصيص بودجه در دولت اسلامي را بررسي مي كند.

لازم به ذكر است منابع درآمدي بودجه در حال حاضر، كه با تفاوت در اقلام، همان منابع بيت المال صدر اسلام است، به هنگام تخصيص، يا صرف هزينه هاي جاري همچون حقوق و دستمزد كارمندان دولت و ساير خريدهاي دولتي مي شود و يا هزينه هاي عمراني است. در اينجا، اين سؤال مهم مطرح مي شود كه آيا معيار و ملاك تخصيص در هر دو قسم يكي است، يا از يكديگر متمايز است؟ آيا بين مصاديق گوناگوني كه در هر قسم وجود دارد، تفاوتي از لحاظ وجود معيارها ديده مي شود؟ و آيا ممكن است دو معيار در يك جا جمع شود و يا بين معيارهاي متفاوت در هنگام تطبيق بر مصاديق گوناگون، تزاحم پيش آيد؟ و در چنين حالتي، چگونه بايد تصميم گيري كرد و برچه اساسي، تخصيص به يك نمونة خاص را بر نمونة ديگر ترجيح داد، با اينكه هر يك معيار خاص خود را يا به عبارت ديگر، مجوز تخصيص خود را دارد؟ اين ها سؤالاتي است كه اين تحقيق پس از استنباط معيارهاي پنج گانة تخصيص بودجه، در صدد پاسخ گويي به آن هاست.

در خصوص منابع مالي دولت اسلامي، تحقيقات گوناگوني انجام گرفته كه بهترين و كامل ترين آنها كتاب اقتصادنا شهيد صدر است. اما در ميان ساير پژوهش ها، هيچ كدام به صورت تخصصي به معيارهاي تخصيص بودجه نپرداخته اند و فقط گاهي به شيوه هاي تقسيم آن اشاره كرده اند. براي مثال، مقالة بيت المال در جلد هفتم دانش نامه امام علي† و دائرة المعارف بزرگ اسلامي و خوله شاكر دجيلي در كتاب بيت المال، پيدايش و تحولات آن، و ابوالقاسم اجتهادي در كتاب بررسي وضع مالي و ماليه مسلمين و سيد كاظم صدر در كتاب اقتصاد صدر اسلام و حسن آقانظري در كتاب نگرشي علمي به هزينه و درآمد دولت اسلامي و حسين حقاني در كتاب تحقيقي درباره انفال يا ثروت هاي عمومي به طور ضمني به تعريف و منابع و موارد مصرف بيت المال پرداخته اند. حامد منتظري مقدم نيز در مقالة شيوه هاي تقسيم بيت المال در صدر اسلام به صورت تاريخي به اين موضوع پرداخته است. همچنين فقها در لابه لاي كتب فقهي خود، به صورت پراكنده به اين مباحث پرداخته اند. تحقيق حاضر به صورتي خلاصه، اما منسجم و هدفمند برخي از آن بحث ها را مطرح نموده و با استفاده از آنها به تبيين معيارهاي تخصيص بودجة دولت اسلامي با توجه به آموزه هاي اسلامي پرداخته و در ذيل هريك از معيارهاي مذكور، نكات كاربردي براي تخصيص بودجه ذكر گرديده است.

دولت اسلامي براي انجام وظايف و مسئوليت هاي خود، متحمل هزينه هايي مي شود كه راه تأمين آن، برخي منابع مالي همچون زكات، خمس، انفال و ماليات است كه در شرع پيش بيني شده است. مقدار اين منابع و مواردي كه دولت براي آنها هزينه مي كند در يك سند مالي به نام بودجه آورده مي شود كه بيانگر كل منابع مالي و هزينه هاي دولت در طول يكسال است.

با مشخص شدن منابع مالي دولت اسلامي و مصارف هر يك، با استفاده از آيات و روايات پيشوايان معصوم‡، مي توان معيارهاي تخصيص بودجة دولت اسلامي را استنباط كرد.

از جمله منابعي كه بيشتر محققان از آن به عنوان يك ماليات و منبع مالي دولت اسلامي براي ادارة حكومت اسلامي نام برده اند زكات است (اجتهادي، ١٣٦٣، ص١٨٧).

زكات در اصطلاح شرعي، به حصه و ميزان مقدّر و معلومي از مال اطلاق مي شود كه براي مستحقان فرض شده است (شعباني، ١٣٧٥، ص ١٥٠-١١٥). زكات خود بر دو قسم است: الف. زكات ابدان؛ ب. زكات اموال.

الف. زكات ابدان يا زكات فطره براي هر نفر در سال، سه كيلو غذاي معمول جامعه است.

ب. زكات اموال زكاتي است كه سالانه به برخي اموال تعلق مي گيرد و در فقه شيعه، مشهور است كه زكات منحصر به نُه مورد است. در واقع، اين نه چيز اصول و محور داد و ستد و ارتزاق و قوام زندگى اقتصادى جامعه است كه عبارتند از: گندم، جو، خرما، كشمش، طلا، نقره، شتر، گاو، و گوسفند (موسوي خميني، بي تا(ب)، ص ٤١٢).

ولي امرحق دارد در صورت نياز جامعه، آن را به اشياي ديگر نيز توسعه دهد (حائري، ١٣٧٦، ص١٢٢)؛ چنان كه در روايتي از اميرالمؤمنين† وارد شده است كه ايشان بر بعضي از اقسام اسب، زكات وضع كردند (ر.ك. حرعاملي، ١٤٠١ق، ج ٩، كتاب الزكاة).

اجباري بودن پرداخت زكات به حاكم اسلامي: از صريح آية شريفة خُذْ مِنْ أَمْوَالِهِمْ صَدَقَةً تُطَهِّرُهُمْ وَتُزَكِّيهِم بِهَا وَ صَلِّ عَلَيْهِمْ إِنَّ صَلاَتَكَ سَكَنٌ لَّهُمْ وَ اللّهُ سَمِيعٌ عَلِيمٌ (توبه: ١٠٣) استفاده مي شود كه جمع آوري زكات از وظايف پيامبر اكرمˆ به عنوان حاكم اسلامي است.

از برخي وقايع تاريخي نيز استفاده مي شود كه رسول اكرمˆ مأمور بودند زكات را از مالكان اموال زكوي اخذ نمايند، هرچند به قتال و لشكركشي منجر شود (ابن هشام، بي تا، ج٤، ص٢٢٤، احمدي ميانجي، ١٣٧٧، ص ٣٤٢).

حضرت علي† در اين باره مي فرمايد: يجبر الامام الناس علي اخذ الزكاة من اموالهم لأنّ الله يقول: (خذ من اموالهم صدقه) (مجلسي، ١٤٠٣ق، ج٩٦، ص٨٦).

بنابراين، همان گونه كه از تاريخ، سيره و روايات برمي آيد، دادن زكات اساساً واجبي است كه دولت اسلامي مي تواند در قبال افرادي كه از پرداخت آن امتناع مي ورزند، به زور و اجبار متوسل شود.

مصرف زكات: فلسفة تشريع زكات به طور كلي دو چيز است:

الف. تأمين نياز فقرا كه در بسياري از آيات و روايات بدان تصريح شده است (ر.ك: حرعاملي، ١٤٠١ق، ج ٩، كتاب الزكاة). علاوه بر اين، تأمين ديگر نيازمندي هاي عمومي، كه به عنوان موارد مصرف زكات شناخته شده‏اند، نيز در اين قسم مي‏گنجد.

ب. راكد نماندن مال نسبت به اموالي كه بقاي يك سال در آنها شده است (حائري، ١٣٧٦، ص١٢٢).

قرآن در اين آيه، موارد هشت گانة مصرف زكات را بيان كرده است: إِنَّمَا الصَّدَقَاتُ لِلْفُقَرَاء و َالْمَسَاكِينِ و َالْعَامِلِينَ عَلَيْهَا وَالْمُؤَلّفَةِ قُلُوبُهُمْ وَ فِي الرِّقَابِ وَ الْغَارِمِينَ وَ فِي سَبِيلِ اللّهِ وَ ابْنِ السَّبِيلِ فَرِيضَةً مِّنَ اللّهِ وَ اللّهُ عَلِيمٌ حَكِيمٌ (توبه:٦٠). با توجه به آية مذكور، مصارف زكات معين است و از نمونه هايي نيست كه به صلاح ديد امام يا حاكم شرع متوقف باشد و به نظر بيشتر فقها، فقط سهم في سبيل الله از زكات به صلاح ديد حاكم و براي مصالح غير معين قرار داده شده است. البته از عبارات عده‏اي از فقها استفاده مي‏شود كه مراد از سبيل الله، مجاهدان و سربازان و به طور كلي، مصالح‏ مربوط به جهاد است (ر.ك. مفيد، ١٤١٠ق، ص ٢٤١؛ صدوق، ١٣٦٤، ج٢، ص٣؛ مجلسي، ١٣٦٤، ج٣، ص٨).

خمس در لغت، به معناي يك پنجم است. (ابن منظور، ١٤٠٥ق، ص٧٠). در بارة معناي اصطلاحي خمس گفته شده: خمس مالياتي است معادل يك پنجم كه در شرع، بر اموري وضع گرديده است. (منتظري، ١٣٧١، ج ٣، ص ٤٤)

آن گونه كه از روايات استفاده مى شود (حر عاملي، ١٤٠١ق، ج ٤، ص ٣٣٦)، بر هفت چيز طبق شروطي خمس واجب است: ١. منفعت كسب؛ ٢. معدن؛ ٣. گنج؛ ٤. مال حلال مخلوط به حرام؛ ٥. جواهرى كه به واسطة فرورفتن در دريا به دست مى آيد؛ ٦. غنيمت؛ ٧. زمينى كه كافر ذمى از مسلمان بخرد.

از جمله منابع تأمين هزينه‏هاى عمومى در عهد اميرالمؤمنين حضرت علي†، خمس بوده است. آن حضرت خمس اموال مردم را نيز جمع آورى مي كردند و به مصارف لازم مى‏رساند (طوسي، ١٣٨٠، ص ١٦٨- ١٣٧).

فقهاى شيعه تحويل خمس به امام را واجب مى‏دانند و معتقدند: همة خمس بايد به ايشان پرداخت گردد (طوسي، ١٤٠٠ق، ص ١٩٩). ظاهر آية خمس و رواياتى كه به صراحت، ضرورت قرار گرفتن خمس در قلمرو اختيار امام و صرف آن به صلاح ديد حاكم را اعلام مى‏دارد، دليل و مبناى اين نظر فقهاست (حرعاملي، ١٤٠١ق، ج ٦ ،ص ٣٤١).

مصرف خمس: قدما از فقهاي شيعه خمس را دو قسمت مي كردند و نصف آن را مال سادات فقير مي دانستند، ولي از نظر فقهاي متأخر، به ويژه مراجع معاصر، مجموعۀ خمس حق واحدى است كه در اختيار امام قرار دارد، ولي امام متكفل فقراى سادات نيز هست و فقراي سادات بايد از ماليات حكومت و امامت تأمين شوند؛ زيرا جزء افراد خانواده و شئون امامتند. به همين سبب ممتازند و از ديگر فقرا جدا شده اند؛ زيرا ديگر فقرا از اموال مردم و صدقات آنان ارتزاق مى كنند (منتظرى، ١٣٧١، ج٦، ص٢٠٢).

از جمله دلايل فقهاي متأخر، آيۀ شريفة (وَاعْلَمُواْ أَنَّمَا غَنِمْتُم مِّن شَيْءٍ فَأَنَّ لِلّهِ خُمُسَهُ وَ لِلرَّسُولِ وَ لِذِي الْقُرْبَى وَ الْيَتَامَى وَ الْمَسَاكِينِ وَ ابْنِ السَّبِيلِ...) (انفال: ٤١) است؛ زيرا در اين آيه، بر سر اصناف سه گانة واليتامى و المساكين و ابن السبيل لام ملكيت تكرار نشده، ولي در سه سهم قبلي، كه مال امام است، لام ملكيت وجود دارد. بنابراين، خمس، نه ملك اصناف سه گانه است و نه اختصاص به آنان دارد، بلكه آنها فقط از جمله مصارف خمس هستند. علاوه بر سياق آيه خمس، روايات زيادي بر اين ادعا دلالت دارد كه از مجموعۀ خمس به وجه امارت (حق حكومت) تعبير شده است كه از آن استفاده مى شود: مجموعۀ خمس حق واحدى است كه مال امام و در اختيار امام است (حر عاملي، ١٤٠١ق، ج ٦، ص ٣٤١). بنابراين، خمس از منابع مالي دولت اسلامي است و دولت اسلامي وظيفه دارد فقرا و ايتام سادات را تأمين كند. لازم به ذكر است كه سهم امام پس از تأمين نيازهاى شخص امام يا نايبش، صرف رهبرى امت و توسعة حكومت اسلامى و شعائر دينى، كه زيربناى عدالت فردى و اجتماعى و امنيت و سعادت اجتماع است، مى گردد (نوري همداني، ١٤١٨ق، ص٢٣).

خراج در اصطلاح فقهي، عبارت است از: مقدار مالى كه طبق قرارداد بين حكومت اسلامى و كاركنان زمين، از عين محصول زمين يا قيمت آن گرفته مى شود، و آن زمين بايد از اراضى خراجي باشد (نوري همداني، ١٤١٧، ص٣٠).

اراضى خراجيه زمين هايى هستند كه مسلمانان آنها را يا با قهر و غلبه و يا از روى مصالحه از دست كفار در آورده اند، مشروط به اينكه آن زمين ها در حين فتح، آباد بوده و اين فتح به اذن امام باشد؛ مانند زمين هاى عراق و شامات و مصر و آفريقا و قسمت مهمى از زمين هاى ايران (نوري همداني، ١٤١٧، ص١٣٦).

از جملة مهم ترين منابع تأمين بيت المال در زمان حضرت علي† خراج بوده است. (بلاذري، ١٩٨٨، ص٢٦٦). برخى از دستورات حكومتى آن حضرت در زمينة اخذ خراج، گواه اين ادعاست (كلينى، ١٤٠٧ق، ج ٣، ص٥٤٠).

مصرف خراج: خراج متعلق به مسلمانان است و بايد در مصالح ايشان صرف گردد، و نقش امام (حاكم) فقط تولى و سرپرستى مصرف آن است (طوسي، ١٣٨٠، ص ١٦٨- ١٣٧). در تعاليم پيشوايان ما و نيز كلمات فقها، بر اين مطلب تصريح گرديده است. از جمله، در روايتي، امام صادق† به صراحت خراج را به مسلمين نسبت داده و آن را حق همة مسلمانان دانسته اند (طوسى، ١٤٠٧ق، ج ٤، ص١٤٦).

دفع دشمن براي حفظ كيان نظام اسلامي، تأمين امنيت مرزها و امنيت داخل كشور، توليد كالاها و خدمات عمومي، كه بخش خصوصي نسبت به آنها اقدام نمي كند يا از توان آنها خارج است، مثال هايي براي مصرف خراج است. شايد امور عام المنفعه اي كه بر زمين مانده، عنوان جامعي براي اين مصارف است، و همچنين رسيدگي به معيشت محرومان، درماندگان و ايتامي كه هيچ كمك كار و فريادرسي ندارند از نمونه هاي قطعي مصارف ياد شده است.

٤. جزيه: جزيه وجهي است كه از اهل ذمّه گرفته مي شود؛ چون با پرداخت آن، خون و جان آنها حفظ مي شود (راغب اصفهاني، ١٤١٦ ق، ص ١٩٥). بنابراين، جزيه در اصطلاح، عبارت است: از نوعي ماليات سرانة سالانه كه به طور خاص از اهل كتاب (يهود و نصارى و مجوس)، كه در پناه حكومت اسلامى هستند، گرفته مى شود. در زمان پيامبر اكرمˆ اين ماليات تثبيت گرديده و شرعيت يافته بود. در قرآن، در بارة وجوب جزيه در آية (قاتلوا الذين لا يؤمنون بالله و لا باليوم الآخر و لا يحرّمون ما حرّم الله و رسوله و لا يدينون دين الحق من الذين اوتوا الكتاب حتي يعطوا الجزية عن يد و هم صاغرون) (توبه: ٢٩) تصريح شده است. امام علي† در زمان حكومت خويش، جزيه گرفتند (حر عاملي، ١٤٠١ق، ج ١١، ص ١١٦).

مصرف جزيه: جزيه مال عموم مسلمانان است و دليل آن، وجود اتفاق نظرى است كه در اين باره وجود دارد. بنابراين، جزيه از منابع مالي دولت اسلامي است و محل صرف آن مصالح عموم مسلمانان است.

فئ در لغت، به معناى بازگشت است، اما در اصطلاح فقها، فئ تمام اموالي است كه بدون جنگ و خون ريزي نصيب مسلمانان مي شود (اجتهادي، ١٣٦٣، ص١٧٩). اختيار اين اموال با پيامبراكرم ˆ است كه آنها را به مصارف تعيين شده در قرآن (حشر: ٦-٧) مي‏رساند و پس از پيامبر در دست امامان‏ معصوم‡ و حاكم شرع است (طوسي، بي تا، ج٢، ص٥٦٢).

بنابراين، منظور از فئ در اينجا، يعنى اموالى كه بدون جنگ، به پيامبرˆ بازگردانده شده است؛ مانند فدك كه پس از فتح خيبر به دست مسلمانان، خود يهود اين سرزمين را بدون جنگ در اختيار پيامبر اكرمˆ گذاشتند (نوري همداني، ١٤١٧ق، ص ٢٧).

مصرف فئ: قرآن مي فرمايد: هر چه را كه خداوند به پيامبرش از آنها (كفار) بازگردانده و شما با راندن اسب و شتر، رنج به دست آوردن آن را نديده ايد. خداوند پيامبران خود را بر هر كس بخواهد مسلط مى سازد. اين اموال فئ مال خدا و رسول و بستگان پيامبرˆ و يتيمان و مستمندان و در راه ماندگان است. و ما افاء الله على رسوله منهم فما اوجفتم عليه من خيل و لا ركاب، ولكّن الله يسّلط رسله على من يشاء و الله على كل شى ء قدير ما افاء الله على رسوله من اهل القرى فللّه و للرسول و لذى القربى و اليتامى و المساكين و ابن السبيل. (حشر: ٧ـ٦).

بر اين اساس، فئ از منابع مالي حاكم اسلامي است و در زمان غيبت، اختيار آن با نايب عام امام زمان ولى فقيه است (نوري همداني، ١٤١٧ق، ص ٢٨).

با توجه به مصارف فئ، ملاحظه مي گردد كه سهم خدا و رسول از مصارف مذكور، در مصالح مسلمانان، از جمله امور عام المنفعه، كه متصدي خاصي ندارد، توسط حاكم اسلامي قابل هزينه است. روشن است كه ذكر مواردي همچون يتيمان، مستمندان و در راه ماندگان مشمول عنوان كلي قبل است، ولي به لحاظ اهميت، به صورت مستقل و مجزا بيان شده است.

در كتب فقهى براى انفال، مصاديقي ذكر كرده‏اند، اما در بيشتر آنها، براي انفال نُه مورد ذكر شده كه از مهم ترين مصاديق آن در زمان حاضر، انواع معادن است (نجفي، ١٣٨٧، ج١٦، ص١١٦؛ حكيم، ١٣٥٠، ج ٩، ص٥٩٧؛ نوري همداني، ١٤١٨ق، ص١٣٥). با احتساب معادن به عنوان يكي از اجزاي انفال، مي توان گفت: در حال حاضر، يكي از مهم ترين منابع ثروت و درآمد دولت اسلامي انفال است.

مصرف انفال: بر اساس آية (يسألونك عن الانفال قل الانفال لله و الرسول...) (انفال: ١)، انفال ملك خدا و رسول گراميˆ است و پس از رسول خداˆ به تصريح روايات، ملك امام است (فاضل مقداد، ١٣٤٣، ج١، ص ٢٥٤). بنابراين، انفال جزو منابع مالي حكومت اسلامي است.

در دوران غيبت، اگر دولت اسلامي با محوريت فقيه جامع الشرائط تشكيل شود، چون به ادّلة ولايت فقيه چنين حكومتي تمام شئون ولايت رسول اكرمˆ و ائمة معصوم‡ را دارد، انفال در اختيار ولي فقيه خواهد بود و او بايد بر اساس مصالح اسلام و مسلمانان آنها را به مصرف برساند. در اصل ٤٥ قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران نيز به اين موضوع تصريح شده است.

عشور جمع عشر، مالياتى بوده كه از تجّار و بازرگانان در ازاى ورود و خروج از كشور اسلامى گرفته مى‏شده است و نخستين بار توسط خليفة دوم وضع گرديد (غفاري، ١٣٨٨، ص ٩٥).

امروزه يكي از منابع مهم درآمدي بيشتر دولت ها براي تأمين هزينه هاي خود، ماليات هاي گرفته شده از مردم است. بنابراين، ماليات نوعي هزينة اجتماعي است كه آحاد جامعه در مقابل استفاده از امكانات و منابع يك كشور موظفند آن را پرداخت كنند تا توانايي براي جاي گزيني آن منابع و ارائة خدمات به عموم مردم فراهم شود.

در اقتصاد اسلامي، دولت منابع متعدد مالي مانند زكات، خمس، خراج و انفال در اختيار دارد. تعدادي از آنها مشابه ماليات و برخي متفاوت از آن هستند. زكات و خمس مشابه ماليات هاي ثابت با نرخ معين است و خراج، كه همان اجاره زمين هاي دولتي است، شبيه درآمد ناشي از مالكيت دولتي در جدول حساب داري ملي است. انفال بخش وسيعي از اموال عمومي را شامل مي شود. معادن، زمين هاي موات، درياها، دره ها و كوهپايه ها از انواع انفال است. دولت مي تواند مصاديق انفال را در اختيار افراد قرار دهد و از درآمد آن استفاده كند و يا مانند مواد معدني آنها را بفروشد.

در هر صورت، درآمد حاصل از انفال مشابه درآمدهاي حاصل از فروش معادن و كالاها و يا درآمد حاصل از انحصارات و مالكيت دولتي است. از اين رو، گاه تأكيد مي شود كه با وجود اين منابع مالي، نمي توان از مشروعيت ماليات هاي حكومتي سخن گفت. به بيان ديگر، گفته مي شود: در اسلام، منابع مالي متعددي براي دولت قرار داده شده و از اين رو، نياز دولت به جعل ماليات جديد منتفي است. دولت اسلامي مي تواند بر واردات عوارض وضع كند، همان گونه كه در صدر اسلام، بر واردات عشر قرار مي دادند و اين امر علاوه بر تأمين منابع مالي دولت، موجب حمايت از كالاهاي داخلي مي شود (ر.ك. رضايي و ديگران، ١٣٧٩).

ديدگاه مقابل آن نه تنها در صدد اثبات مشروعيت ماليات هاي حكومتي، بلكه درصدد اثبات اولي بودن حكم اين نوع ماليات هاست. صاحبان اين نظريه با توجه به ضرورت وجود دولت اسلامي و نبود امكان بقاي آن بدون ماليات، به سبب كافي نبودن منابع مذكور يا نبود امكان حصول آنها و تغيير منابع مالي ثروت مردم از كشاورزي به صنعت و خدمات، وجود انواع ماليات هاي حكومتي را ضروري مي دانند (رضايي، ١٣٨٢).

يكي از نكات قابل توجه در لزوم به كارگيري ماليات هاي حكومتي با نرخ متغير تحقق تعادل اقتصادي از طريق سياست هاي مالي فعال است. خمس و زكات دو نوع مالياتي هستند كه نرخ آنها ثابت است و استفاده از نرخ ثابت ماليات براي تأمين مالي اهداف كلان اقتصادي در نظام هاي سنتي، كه پول هاي كاغذي وجود نداشت، كافي بود. ولي با ظاهر شدن عدم تعادل هايي كه ناشي از فزوني توليد بر مصرف و يا عكس آن است و با توجه به گسترش نقش فعال پول كاغذي و ظهور تورم ساختاري، دخالت مستقيم و مستمر دولت در برنامه ريزي هاي اقتصادي براي ايجاد تعادل در رشد و توسعة اقتصادي پديده اي است كه امروزه نزد بيشتر اقتصاددانان يك ضرورت مسلم است. بنابراين، ماليات برداشتي حساب شده و تحت برنامه از درآمد و ثروت ملي براي تحقق سياست هاي متعادل كننده است (ر.ك. درخشان، ١٣٧٤، ص ٢٦ـ٧).

نتيجه اينكه حاكم اسلامي به عنوان ولي فقيه نيز مي تواند براي تأمين هزينه هاي دولت اسلامي، با رعايت مصالح و اولويت ها از اين منبع درآمدي استفاده نموده، به صورت مستقيم يا از طريق مجاري قانون گذاري، همچون مجلس شوراي اسلامي، به وضع قانون در اين زمينه بپردازد.

برخي، مصاديقي مثل موقوفات عام، استقراض و كفارات را از جمله منابع مالي دولت اسلامي ذكر كرده اند (غفاري، ١٣٨٨، ص ٩٦). ولي به نظر نمي رسد كفارات جزو درآمد دولت اسلامي محسوب شود؛ زيرا در پرداخت آنها الزامي وجود ندارد و حاكم اسلامي در آن نقشي ندارد . اما وجوه حاصل از استقراض را اگر درآمد بدانيم، مي تواند در زمرة منابع درآمدي بودجه و بيت المال قرار گيرد. به هر حال، امروزه جرايم و استقراض بخشي از منابع بودجة دولت ها را تشكيل مي دهند.

علاوه بر ماليات، ديگر منابع مالي دولت، مانند درآمدهاي حاصل از فروش خدمات دولتي، درآمد حاصل از فروش نفت و گاز (از مصاديق انفال كه قبلا ذكر گرديد) انحصارات و مالكيت دولت و درآمدهاي انتقالي، حق بيمه و سود سرمايه گذاري، تأمين كنندة هزينه هاي دولت است. اما موفقيت اقتصاد دولت بستگي به بالا بودن نسبت سهم ماليات به ديگر منابع دارد. در كشورهاي توسعه يافته عمده درآمدهاي دولت از ماليات تأمين مي شود، در حالي كه در كشورهاي در حال توسعه، سهم ماليات مقدار ناچيزي است. (جعفري صميمي، ١٣٧١، ص ٢٣ـ١٤).

با توجه به تعدد منابع مالي بيت المال و بودجه، دولت از نظر احكام و مالكيت هركدام و با توجه به اصول هفت گانة امانت بودن بيت المال، عمومي بودن بيت المال، حق هر انسان در برخورداري از زندگي با عزت و شرافت، تلاش براي كم كردن فاصلة طبقاتي، تدبير و اولويت سنجي، نبود ذخيره سازي، و ضابطه قرار ندادن روابط فاميلي كه در سياست هاي توزيعي پيامبر اكرمˆ و حضرت علي† وجود داشت (آزادي، ١٣٩١، ص ٦٧-٧٣)، مي توان پنج معيار ذيل براي تخصيص منابع از نظر اسلام استخراج كرد. لازم به ذكر است معادل واژة بيت المال كه در صدر اسلام و سده هاي اول رايج بوده، در حال حاضر خزانة كل است. البته آن دو در فلسفة وجودي مشترك، اما در اقلام مالي واريز شده متفاوتند. براي مثال، امروزه بخش عمده اي از منابع درآمدي بودجه دولت از محل فروش منابع زيرزميني و ماليات هاست كه در آن زمان، وجود نداشت يا اندك بود.

يكي از معيارهاي مهم تخصيص بودجه تأمين نياز است كه در سطح خرد و كلان، قابل طرح است؛ چراكه دولت اسلامي مكلف است نيازهاي حياتي و ضروري زندگي را براي فقرا و محرومان درمانده از جامعه را تأمين كند. البته لازم به ذكر است توجه به فقرا و محرومان و تأمين نياز آنان در درجة اول، وظيفة افراد متمكن جامعة اسلامي، به ويژه خويشاوندان آنها، است.

در حكومت امام علي†، كمك به فقرا از وظايف حكومت تلقي مي شد و نياز و فقر به عنوان معياري در تخصيص منابع و امكانات عمومى مدنظر بوده است. در اينجا، به دو نمونه از تأكيدهاي حضرت علي† در خصوص نيازمندان اشاره مى‏ شود:

١. در نامه به قثم بن عبّاس (از استانداران آن حضرت): آنچه را از اموال خدا نزدت جمع مى‏گردد، در ميان نيازمندان و گرسنگانى كه پيش تو هستند، تقسيم كن و بدين وسيله، نياز آنان را برطرف نما (نهج البلاغه، ن ٦٧).

٢. در نامه به مالك اشتر ( هنگام اعزام به مصر براي حكومت): به افراد بى سرپرست و زمين‏گير تفقد كن و براى ايشان سهمى قرار ده. (نهج البلاغه، ن ٥٣).

اين دستورالعمل به روشنى اثبات مى‏ كند كه رسيدگى به وضع اقشار محروم و آسيب‏پذير يكى از وظايف اصلى حكومت اسلامي است. از روايات نيز استفاده مي شود كه در صورت عدم كفاف زكات و خمس، امام وظيفه دارد از منابع بيت المالِ در اختيارش، نياز نيازمندان را تأمين كند. امام كاظم† در اين زمينه مي فرمايد: هشت سهم (مربوط به مصارف زكات) بايد در محلش تقسيم شود (و در بارة فقرا) به مقدارى كه يك سال آنها بدون سختى بگذرد (حاكم اسلامي) زندگي شان را تأمين كند. اگر چيزى از آن زياد آمد به حاكم برمي گردد و اگر كم آمد و آنها را كفايت نكرد، بر عهدة حاكم است كه از اموال ديگري كه در اختيار دارد به مقدارى كه در شأن آنهاست هزينة زندگي شان را تأمين نمايد تا بي نياز شوند. (كليني، ١٤٠٧ق، ج٢، ص٤٩٥).

بنابراين، بايد با توجه به توان بيت المال و حال ساير نيازمندان، تا تأمين كامل نيازها، به نيازمندان كمك كرد. توجه به اين معيار در سطح كلان جامعه، از اهميت بيشتري برخوردار است؛ زيرا رسيدگي به نيازهاي عمومي غالباً با تأمين بهداشت و سلامت جسمي و روحي جامعه و يا امنيت آن در ارتباط است. براي مثال، اگر به خاطر تهديد و يا توطئة دشمن امنيت جامعه در معرض خطر قرار گرفت يا اخلاق و اعتقادات جوانان در مخاطرة فساد و انحراف واقع شد صرف بودجه براي تقويت بنية نظامي كشور، مبارزه با مظاهر فساد و گم راهي و ترويج معارف اسلامي در اولويت قرار مي گيرد. برخي از نيازها همچون ساختن مدارس، دانشگاه ها، بزرگ راه ها، بوستان ها، پل ها، بيمارستان ها و مانند آن عام المنفعه بوده و چنان كه بخش خصوصي به هر علت، نسبت به تأمين آنها اقدام ننمايد دولت اسلامي موظف به تأمين آنهاست و مهم ترين اصل در تخصيص بودجه و صرف بيت المال در آنها، رعايت عدالت همراه با ملاحظة مصلحت عموم است. البته تأمين نيازهايي كه غفلت از آنها كيان نظام اسلامي و دين را در معرض خطر قرار مي دهد در اولويت نخست قرار دارد، سپس تأمين نيازهايي كه مربوط به امنيت كشور است يا بي توجهي به آن جان و يا ناموس افراد جامعه را تهديد مي كند نسبت به ساير نيازها در اولويت قرار دارد. جدول ذيل بيانگر ترتيب اولويت نيازها و تأمين آنها با تخصيص بودجه است:

جدول١: ترتيب اولويت نيازها