پگاه حوزه - دفتر تبلیغات اسلامی حوزه علمیه قم - الصفحة ٤ - مجلس؛ فلسفه وجودى و كارويژههاى تقنينى - موثق محمدرضا
مجلس؛ فلسفه وجودى و كارويژههاى تقنينى
موثق محمدرضا
١. مقدمه
از آنجا كه در آستانه هشتمين دوره انتخابات مجلس شوراى اسلامى قرار داريم و در اين ايام افراد، گروهها، احزاب و... با شعارهاى متعدد وارد رقابتهاى انتخاباتى مىشوند و طرحها و برنامههاى متنوع خود را در خصوص مسائل مختلف جامعه ارائه مىدهند، ضرورت دارد نگاهى دوباره به شأن و جايگاه مجلس و وظايف و اختيارات نمايندگان بيندازيم و انتظارات مردم از آنها را واكاوى نماييم.
در صدد هستيم نشان دهيم چه مقدار از شعارهاى انتخاباتى با وظايف و اختيارات نمايندگان مطابقت دارد. متأسفانه در طول چند دوره گذشته داوطلبان نمايندگى مجلس اقدام به دادن شعارهايى كردند كه نه در حيطه وظايف و اختيارات آنها و نه در حد توانشان بود و سعى كردند به هر شكل ممكن براى رسيدن به اهداف و منافع شخصى وارد خانه ملت شوند، كه البته در برخى از حوزههاى انتخابيه موفق هم شدند. بر اين اساس لازم است مردم عزيز به وظايف و اختيارات نمايندگان آگاه شوند و تحت تأثير شعارهايى كه فقط براى »گرفتن رأى« داده مىشود و تنها به كار زمان انتخابات مىآيد، قرار نگيرند.
مجلس در ساختار قدرت سياسى هر كشورى از جايگاه و اهميت ويژهاى برخوردار است. مجلس را قوه عاقله هر نظامى قلمداد مىكنند و آن را تجلى اراده عمومى به حساب مىآورند كه كار ويژه آن وضع قوانين يا قواعد كلى لازم الاجراست و نهادهاى ديگر ملزم به اجراى قوانين موضوعه مجلس هستند و اصولاً وظيفه ساير نهادها پس از تصويب قوانين و مقررات در مجلس آغاز مىشود. بنابراين نخستين نهادى كه وجودش در هر نظامى ضرورى است، نهاد قانون گذارى است. مجلس در واقع تصوير كوچك شدهاى از مردم يا ملت يك كشور محسوب مىشود.
با پيروزى انقلاب اسلامى يكى از ديرپاترين نظامهاى استبدادى در ايران ساقط شد و نظامى مبتنى بر آراى مردم شكل گرفت. بارزترين نمونه تأثير رأى مردم، انتخاب نمايندگان مجلس شوراى اسلامى است كه يكى از اركان نظام به حساب مىآيد و واجد اهميت زيادى است به گونهاى كه حضرت امام آن را در رأس تمام امور معرفى كردهاند.
بى شك فلسفه وجودى مجلس شوراى اسلامى، تحقق مضمون آيه »و امرهم شورى بينهم« و »و شاورهم فى الامر« است و نظام شورايى كه امروز در جهان به عنوان نظام پارلمانى شهرت يافت، يك دستور اسلامى و متكى به سيره پيامبر اكرم(ص) است.
در طول ساليان گذشته به كرات درباره منزلت و جايگاه مجلس شوراى اسلامى سخن گفته شده است. عدهاى معتقدند بعضى از گروهها يا احزاب و اشخاص سعى در تضعيف جايگاه نهاد قانون گذارى دارند. از جمله علل آن هم عدم توفيق در راهيابى به مجلس و يا عدم توجه به خواسته آنان از سوى مجلس ذكر مىكنند. برخى نيز اعتقاد دارند كه تعدادى از نمايندگان، خود به واسطه طرح مسائل خارج از حيطه وظايف و اختيارات نمايندگى، بيان مطالبى، غير كارشناسى و بى ارتباط با مشكلات مردم در نطقهاى پيش از دستور، موجب سستى جايگاه مجلس مىگردند.
٢. پيشينه تاريخى شكلگيرى مجلس در ايران
شكلگيرى انديشه پارلمانتاريسم در ايران، پاسخى به نيازها و ضرورتهاى داخلى و راه حلى براى رفع مشكلات موجود بود؛ از جمله اين نيازها و زمينههاى داخلى، نارضايتى مردم از خودكامگى زمامداران، مشكلات اقتصادى، ناراحتى ناشى از شكستهاى نظامى و اصلاحات انجام شده به دست برخى از سلاطين و رجال سياسى بود كه اين عوامل باعث شد در خواست مشروطه پارلمانى به صورت يك خواسته فراگير ملى در آيد. در اين ميان، نقش عوامل خارجى اعم از عوامل غير مستقيم - اخبار و گزارشها از اصلاحات و تنظيمات در كشورهاى مختلف - و عوامل مستقيم - دخالت مستقيم بيگانگان در جهت دادن به خواستههاى مردم و طرح پالمان خواهى و مشروطهطلبى به عنوان يك خواسته ملى كه با دقت و ظرافت توسط انگليسىها انجام شد - نيز در شكلگيرى انديشه پارلمانتاريسم و سپس اتخاذ نظام پارلمانى مؤثر بود.
از عوامل و زمينههاى تأثير گذار در شكلگيرى مجلس در ايران مىتوان به موارد زير اشاره كرد:
الف. زمينههاى فرهنگى
- افزايش رفت و آمد و گسترش مبادلات با خارج از كشور و آشنايى با مفاهيمى چون دموكراسى، آزادى خواهى و پالمانتاريسم،
- ورود چاپخانه به ايران و انتشار روزنامه، كتاب و رساله نويسندگان داخلى و ترجمه آثار خارجى،
- ايجاد خطوط تلگراف و انتقال سريع اخبار و ارتباط بيشتر با دنياى خارج و آشنايى با انديشههاى جديد،
- ايجاد مدارس جديد، ايجاد مؤسسات فرهنگى غربى و گسترش شهر نشينى،
از جمله زمينههاى فرهنگى شكلگيرى مجلس در ايران مىباشند.
ب. زمينههاى اقتصادى
زمينههاى اقتصادى مؤثر بر شكلگيرى انديشه پارلمانتاريسم را مىتوان در موارد زير خلاصه كرد:
- فقر عمومى و مشكلات و نارسايىهاى اقتصادى، فشار ماليات، خشكسالى، نارضايتى بازرگانان در ماجراى به چوب بستن آنان .
- دگر گونى ساختار طبقاتى جامعه در پى نابودى صنايع دستى و سنتى و كاهش توليدات داخلى و ورود بى رويه كالاهاى غربى و ظهور طبقه بورژوا كه در پى كسب جايگاه مناسب در ساختار سياسى بودند.
- افزايش تجارت خارجى و آگاهى بازرگانان نسبت به مزاياى نظامهاى سياسى ديگر و دريافت وامهاى كلان شاه و درباريان از بيگانگان براى مسافرت به اروپا و حيف و ميل آن و اطلاع مردم.
- نا خشنودى شديد مردم و علما از اعطاى امتيازات به خارجيان و نفوذ و استيلاى اجانب بر مسلمانان و دلسردى آنان از نظام استبدادى و گرايش به نظامهاى پارلمانى.
ج. زمينههاى سياسى - اجتماعى
- سرخوردگى ناشى از شكست در برابر روسيه و ايجاد نوگرايى و تحول خواهى در مردم و زمامداران ايرانى و خيانت برخى از رجال و زمامداران دولتى در امضاى معاهداتى مانند گلستان و تركمانچاى.
- ظلم و بيداد و استبداد حاكم كه از دوره قاجار آغاز شده بود.
- نفوذ خارجيان و زبونى سلاطين قاجار در برابر بيگانگان.
- انجام اصلاحات سياسى توسط برخى رجال حكومتى و كارگزاران رژيم سلطنتى مثل امير كبير، عباس ميرزا، ميرزا جعفرخان مشير الدوله و ميرزا حسين خان سپهسالار.
- حوادثى نظير نهضت تنباكو، ترور ناصر الدين شاه و آزادىهاى نسبى در دوره سلطنت مظفر الدين شاه.
٣. ساختار قدرت سياسى
الف. قدرت سياسى
»قدرت« مجموعهاى از عوامل مادى و معنوى است كه موجب به اطاعت در آوردن فرد يا گروهى توسط فرد يا گروهى ديگر مىشود. قدرت كه روح رژيم سياسى است، از تشكل سياسى جامعه نشأت مىگيرد و بدون جامعه وجود خارجى ندارد.
قدرت سياسى و چگونگى شكلگيرى و هدايت آن همواره نمودار ميزان خود آگاهى و شعور اجتماعى در هر دورهاى از تاريخ بشر بوده است.
ب. مشروعيت قدرت سياسى
از مهمترين نظريهها در زمينه مشروعيت قدرت سياسى مىتوان به موارد زير اشاره كرد:
- مبدأ و منشأ قدرت سياسى، الهى است.
- اراده مردم تنها منبع مشروعيت قدرت سياسى است.
- شخصيت، مهارت و نبوغ اساس مشروعيت قدرت سياسى است.
- اراده طبقه رنجبران تنها مبين مشروعيت قدرت سياسى است.
- مشروعيت قدرت سياسى ناشى از حاكميت الهى است كه از طريق اراده آزاد مردم برگزيده مىشود.
ج. ساختار سياسى
هر رژيم سياسى از اجزايى تشكيل مىشود كه ساختار سازمانى و تشكيلاتى آن را به وجود مىآورد. اين نوع اجزاى اصلى را ساختار يا نهاد سياسى مىنامند.
در حقوق سياسى، به دولت، قواى سه گانه حاكم، انتخابات، احزاب و نظاير آن و روابط حاكم در بين آنها كه تأسيس حقوقى و سياسى شمرده مىشوند، ساختار يا نهاد اطلاق مىشود.
در حال حاضر ساختار قدرت سياسى بر اساس اصل تفكيك قوا بين قواى حاكم بر كشور تقسيم مىشود. مفهوم اصل تفكيك قوا آن است كه قدرت دو قوا و نهادهاى مختلف حكومت تقسيم گردد. از آنجا كه غالباً اين قوا مشتمل بر سه قوه مقننه، مجريه و قضاييه است، تلاش شده توازنى بين آنها برقرار شود، تا با رعايت تعادل، هر يك از آنها بدون نفوذ ديگرى قادر به تصميمگيرى و انجام وظايف قانونى خويش باشد.
به طور كلى مىتوان تفكيك قوا را بر دو نوع تقسيم كرد: تفكيك مطلق قوا، تفكيك نسبى قوا.
امروزه غالب كشورها قائل به تفكيك نسبى قوا هستند؛ به اين معنا كه در عين پذيرش تفكيك قوا و تمايز بين آنها، اين استقلال را به طور نسبى در قالب همكارى و تداخل ترسيم شده قوا در يكديگر مىدانند؛ از اين رو پارهاى نهادها با يكديگر تداخل دارند و به صورت تباين و عدم تعارض مطلق نيست.
در قانون اساسى جمهورى تفكيك قوا در همه موارد مشخص و بارز نيست تا آنجا كه در بعضى مواقع به وضوح تداخل كامل قوا را ملاحظه مىكنيم. دليلش هم آن است كه تنظيم كنندگان به آن مىانديشيدند كه اصول مصوب، مباينت و تضادى با موازين اسلامى نداشته باشد و در مورد تفكيك يا عدم تفكيك قوا خود را مقيد نمىدانستند. زيرا موازين اسلامى چنين ملاكى را مقرر نداشته است.
ساختار قدرت در جمهورى اسلامى ايران
بر اساس قانون اساسى جمهورى اسلامى ساختار قدرت در نظام ايران عبارتند از:
الف. نهاد رهبر؛
ب. قوه مقننه؛
ج. قوه مجريه؛
د. قوه قضاييه
اين نهادها بر طبق قوانين مربوط، اعمال قدرت مىكنند. در حقيقت قواى سه گانه مذكور زير نظر ولى امر و رهبرى قرار دارند و هر كدام از آنها در اعمال قدرت خود داراى استقلال هستند كه البته اين استقلال نسبى است. رهبرى نظام علاوه بر مسئوليت قسمتى از قوه مجريه، داراى اختيارات وسيع و گستردهاى است و ضمن اشراف بر قواى سه گانه، تنظيم روابط آنها را نيز بر عهده دارد. هر كدام از قواى سه گانه نيز به دليل وظايف و اختياراتى كه قانون اساسى بر عهده آنها گذاشته، داراى جايگاه خاصى هستند. قوه مقننه وظيفه وضع قوانين و نظارت بر بسيارى از امور كشور ار بر عهده دارد. قوه مجريه وظيفه اجراى قوانين و اداره امور كشور را عهده دار است و قوه قضاييه نظارت بر حسن اجراى قوانين و ضمانت اجرايى آنها را بر عهده دارد و به كليه جرايم مجرمان و... رسيدگى مىكند. هر چند در مواردى بر طبق تفكيك نسبى قوا، براى پيشبرد بهتر امور با يكديگر همكارى نزديك داشته باشند.
٥. قوه مقننه در جمهورى اسلامى ايران
الف. قانون گذارى در جمهورى اسلامى
ساختار و ماهيت حقوقى ايران مبتنى بر عقايد مذهبى و نظام وحى است. بنابراين منشأ پديدارى قوانين آن با ساير كشورها و نظامهاى حقوقى بسيار متفاوت است. يكى از وجوه تمايز آن نيز در مفهوم قوه{P . مرتضى نجفى اسفاد، حقوق اساسى جمهورى اسلامى ايران، انتشارات بين المللى هدى، تهران ١٣٧٩، ص ١٣. P}
مقننه مىباشد، چرا كه »تقنين« در حقوق ايران به معناى »تبيين« است و قوه مقننه در بسيارى موارد احكام اسلامى نظير حدود و قصاص و ديات و تعزيرات را به شكل مدون و قانون تصويب مىكند و در مسائل نو پيدا نيز در محدوده و چارچوب اصول و ضوابط تعيين شده در منابع اسلامى اقدام به وضع مقررات مىكند و اين مقررات نبايد هيچ گاه با ضوابط و احكام اسلامى در تعارض باشند و الا فاقد اعتبار هستند.
اما نظام حقوقى اسلام براى مردم و اشخاص در جامعه نيز اهميت ويژهاى قايل است و رضايت و ميل و اراده آنها در تشكيل حكومت موضوعيت دارد؛ از اين رو قوه مقننه علاوه بر نقش تقنينى (تبيينى) كه محل اتفاق نظر و ظهور قواعد اجتماعى از درون جامعه است؛ محلى براى اظهار نظرها و خواستهاى عمومى نيز خواهد بود. به همين دليل اعتراضات اجتماعى، مطالبات مردمى، بازخواست و استيضاح مسئولان در مجلس امكانپذير مىگردد. بر اين اساس، قوه مقننه و اركان آن داراى وظايف و اختيارات ديگرى غير از قانون گذارى نيز هستند.
ب. اركان قوه مقننه
قوه مقننه جمهورى اسلامى ايران مبتنى بر نظام تك مجلسى است؛ به اين معنا كه در كشور ما »مطلق ملت« - صرف نظر از هر گونه تمايز مذهبى، قبيلهاى و نژادى - مدنظر قانون اساسى است. بنابراين قبول قوه مقننه تك مجلسى را بايد ناشى از يكپارچگى ملت و حقوق مساوى مردم دانست؛ اما اين قوه مقننه تك مجلسى داراى دو ركن كاملا متمايز است: مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان كه بدون موجوديت و اشتراك مساعى آنها اعمال قوه مقننه ميسر نيست. بنابراين قوه مقننه جمهورى اسلامى ايران از مجلس واحدى به نام مجلس شوراى اسلامى تشكيل يافته و شوراى نگهبان مكمل آن است و در واقع ركن اساسى از مجلس واحد مىباشد.
براساس آنچه ذكر شد، اركان قانون گذارى در قوه مقننه عبارتند از:
١. مجلس شوراى اسلامى؛ كه بر طبق اصل ٧١ قانون اساسى: »مجلس شوراى اسلامى در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسى مىتوان قانون وضع كند«.
٢. شوراى نگهبان قانون اساسى؛ شوراى نگهبان داراى دوازده عضو است كه شش نفر آنان فقيه منصوب مقام رهبرى و شش نفر حقوقدان هستند. اين شورا طبق اصل ٩٤ قانون اساسى از دو جنبه مصوبات مجلس را بررسى مىكند: عدم مغايرت با احكام شرع - عدم مغايرت با قانون اساسى.
٦. مجلس شوراى اسلامى
با توجه به اينكه مجلس شوراى اسلامى يكى از قواى حاكم و اركان نظام است، نبود؛ تعطيل يا توقف آن در حاكميت خلل و نقصان ايجاد خواهد كرد از اين رو طبق اصل ٦٣ قانون اسلاسى »... انتخابات هر دوره مجلس بايد پيش از پايان دوره قبل برگزار شود، به گونهاى كه كشور در هيچ زمانى بدون مجلس نباشد«.
براى آنكه مجلس شوراى اسلامى تشكيل شود و به ايفاى وظايف و مسئوليتهايش بپردازد، مستلزم انتخاب نمايندگان، ساختار و تشكيلات خاصى مىباشد كه در اين بخش به موضوعاتى چون سمت نمايندگى، ساختار و تشكيلات، وظايف، مسئوليتها و صلاحيتهاى مجلس شوراى اسلامى پرداخته خواهد شد.
الف. سمت نمايندگى مجلس
بر اساس اصل ٦٢ قانون اساسى، »مجلس شوراى اسلامى از نمايندگان ملت كه به طور مستقيم و با رأى مخفى انتخاب مىشوند، تشكيل مىگردد«.
انتخابات مجلس به صورت منطقهاى انجام مىگيرد؛ هر چند هر نماينده منتخب يكى از حوزههاى انتخابيه است و بايد به مسائل و مشكلات حوزه انتخابيه خود رسيدگى كند، ولى طبق قانون اساسى او نماينده تمام ملت محسوب مىشود و بايد در خصوص مسائل كشور و ديگر حوزههاى انتخابيه هم فعاليت و تصميمگيرى كند.
اصل ٨٤ قانون اساسى در اين خصوص مىگويد: »هر نماينده در برابر تمام ملت مسئول است و حق دارد در همه مسائل داخلى و خارجى اظهار نظر نمايد«.
هيچ كدام از نمايندگان نمىتوانند مسئوليت خود را به ديگرى واگذار نمايند، زيرا بر طبق اصل ٨٥ قانون اساسى، »سمت نمايندگى قائم به شخص است و قابل واگذارى به ديگرى نيست...«. بنابراين چون هر نماينده با احراز شرايط خاصى و شخصيت اجتماعىاى كه دارا بوده، از طرف مردم انتخاب شده است، اين مسئوليت را نمىتوان به فرد ديگرى كه واجد شرايط آن نيست و ويژگىهاى متفاوتى دارد، واگذار كرد.
البته بايد توجه داشت كه قائم به شخص بودن نمايندگى مؤيد صلاحيت شخصى و مستقل آنان در اعمال حاكميت نيست، بلكه از جمع نمايندگان مجلس شوراى اسلامى موجوديت پيدا مىكند و با شخصيت حقوقى مستقل از اعضاى خود، به اعمال قوه مقننه مىپردازد.
نمايندگان به جهت مسئوليت سنگينى كه در كليه امور كشور دارند، بر اساس اصل ٦٧ قانون اساسى بايد در نخستين جلسه مجلس براى انجام وظايف و مسئوليتهاى خطير نمايندگى و دفاع از مبانى دينى، استقلال و تماميت ارضى كشور، حقوق و آزادىهاى ملت و... سوگند ياد كنند.
طبق اصل ٨٦ قانون اساسى، نمايندگان مجلس در مقام ايفاى وظايف نمايندگى در اظهار نظر و رأى خود كاملاً آزادند و نمىتوان آنان را به سبب نظراتى كه در مجلس اظهار نظر كردهاند يا آرايى كه در مقام ايفاى نمايندگى خود دادهاند، تعقيب يا توقيف كرد. از اين رو مسئوليت نمايندگى ايجاب مىكند كه نمايندگان در انجام وظايف خود از نوعى مصونيت برخوردار باشند، تا بتوانند با آسودگى خاطر و بدون هر گونه نگرانى ديدگاههاى خود را به طور صريح اعلام كنند. هر چند گفته شده اين مصونيت مطلق نيست و در محدوده بيان نظر و ايفاى وظيفه نمايندگى است و استفاده از آن براى اهداف ديگر و مقاصد شخصى مشمول مصونيت نخواهد بود.
دوره نمايندگى مجلس چهار سال است و نمايندگانى كه در انتخابات ميان دورهاى انتخاب مىشوند، مدت نمايندگى تا پايان آن دوره خواهد بود، ولى اين دوره مىتواند با استعفا يا غيبت بيش از حد مجاز نماينده زودتر از مهلت قانونى به پايان برسد.
ب. ساختار مجلس شوراى اسلامى
- تشكيل و افتتاح مجلس
به موجب اصل ٦٥ قانون اساسى: »پس از برگزارى انتخابات، جلسات مجلس شوراى اسلامى با حضور دو سوم مجموع نمايندگان رسميت مىيابد...«. البته حضور نمايندگان در مجلس موكول به تصويب اعتبار نامه آنان است.
پس از آنكه اعتبار نامه دو سوم نمايندگان تصويب و به مجلس واصل شد و مقدمات افتتاح مجلس فراهم گرديد، وزير كشور از نمايندگان دعوت مىكند تا ظرف پنج روز در مجلس حاضر شوند و با نطق افتتاحيه او مجلس رسميت مىيابد.
- اداره مجلس
اداره مجلس با هيأت رئيسه است كه بر سه قسم است:
١. هيأت رئيسه سنى كه وظيفهاش انجام مراسم تحليف (سوگند) و انتخاب اعضاى هيأت رئيسه موقت است.
٢. هيأت رئيسه موقت كه مسئوليتش فقط تصويب اعتبارنامه نمايندگان مىباشد و تا تصويب اعتبارنامه حداقل دو سوم مجموع نمايندگان ادامه مىيابد.
٣. هيأت رئيسه دائم كه مركب از رئيس، دو نائب رئيس و شش منشى و سه كارپرداز است. اين اعضا پس از تصويب اعتبارنامه دو سوم مجموع نمايندگان و وجود شوراى نگهبان براى مدت يك سال انتخاب مىگردند و اداره مجلس را بر عهده خواهند داشت.
- كميسيونهاى مجلس
به منظور بررسى، اصلاح و تكميل لوايح دولت و طرحهاى قانونى و نيز تهيه طرحهاى لازم در مجلس، كميسيونهايى متشكل از نمايندگان تشكيل مىگردد. اين كميسيونها به لحاظ تخصصى بودن و فرصت بيشتر براى بحث و گفت و گو و تبادل نظر در آنها، نقش مؤثرى در تصميمگيرى نمايندگان دارد.
كميسيونها بر دو نوعند:
١. كمسيون دائم كه تعدادشان ٢٥ كميسيون است و وظيفه آن امور مستمر مجلس در موضوع خاص آن كميسيون است و تشكيل آنها نوعاً متناسب با كارهاى اجرايى كشور مىباشد. همه نمايندگان به جز رئيس مجلس موظف به عضويت در يكى از كميسيونهاى دائمى هستند.
٢. كميسيون موقت؛ كه در مورد مسائل مهم و استثنايى كه براى كشور پيش مىآيد با پيشنهاد حداقل ١٥ نفر از نمايندگان و تصويب مجلس تشكيل مىشود.
- جلسات علنى و غير علنى
براساس اصل ٦٩ قانون اساسى، مذاكرات مجلس شوراى اسلامى بايد علنى باشد و گزارش كامل آن از طريق راديو و روزنامه رسمى براى اطلاع عموم منتشر شود... .
اين امر موجب مىشود كه مردم از كيفيت كار نمايندگان خود آگاهى پيدا كنند و افكار عمومى قادر به ارزيابى كردار سياسى نمايندگان خواهند بود. از طرف ديگر مردم در جريان مصوبات مجلس به عنوان قانون قرار مىگيرند.
به موجب اصل مذكور؛ در شرايط اضطرارى، در صورتى كه رعايت امنيت كشور ايجاب كند، به تقاضاى رئيس جمهور يا يكى از وزرا يا ده نفر از نمايندگان جلسه غير علنى تشكيل مىشود.
- نطقها و مذاكرات
يكى از مسائل مهم در مجلس كه ارتباط مستقيمى با دانش و تخصص نمايندگان پيدا مىكند نطقها و سخنان آنان مىباشد. نطقهاى پيش از دستور و نيز سخنان نمايندگان در ضمن مذاكرات نشان دهنده دانش، تخصص، آگاهى از مسائل و مشكلات مردم و پرهيز از مسائل غير ضرور و حاشيهاى مىباشد.
از اين رو بر اساس آيين نامه داخلى مجلس، در هر جلسه قبل از ورود در دستور، رئيس مجلس مىتواند در مورد گزارش حوادث مهم و مسائل فورى روز، مطالبى را كه آگاهى مجلس از آنها ضرورى است به اطلاع نمايندگان برساند.
در هر جلسه رسمى و قبل از دستور تعداد سه نماينده در صورت تمايل و با ثبت نام قبلى هر كدام به مدت ده دقيقه مىتوانند صحبت كنند و نقطه نظرات خود را درباره مسائل داخلى و خارجى ابراز نمايند.
مجلس براى انجام وظايف قانونى خود با تشكيل جلسه وارد دستور مىشود و ابتكار بررسى امور را به نمايندگان مىسپارد، تا از طريق كاوش، مذاكره و اظهار نظر (موافق يا مخالف) به تصميمگيرى واحدى دست يابند. در مورد دستورهايى كه در مجلس طرح مىشود، بر اساس ثبت نام قبلى، يك مخالف و يك موافق نطق مىكنند و نبايد از موضوع بحث خارج شوند.
- رأى گيرى
پس از پايان مذاكرات، رأىگيرى در مجلس صورت مىگيرد و چنانچه لايحه يا طرحى رأى لازم را كسب كند، مصوبه مجلس محسوب{P . توضيح لايحه و طرح در بخش بعدى آمده است. P}
مىشود. به طور كلى رأىگيرى در مجلس از طريق قيام و قعود و يا كليدهاى برقى انجام مىشود. مگر در مواردى كه آيين نامه طريق خاص ديگرى را مانند علنى با ورقه، مخفى با ورقه و مخفى با مهره پيش بينى كرده باشد.
ج. صلاحيتها و اختيارات
در اين مقاله صلاحيتها و اختيارات مجلس شوراى اسلامى را در دو مبحث قانون گذارى و نظارت مورد بررسى قرار مىدهيم.
- قانون گذارى
طبق اصل ٧١ قانون اساسى، مجلس شوراى اسلامى در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسى مىتواند قانون وضع كند.
ظاهر اين امر بر جنبه تخييرى مجلس در وضع قوانين دلالت دارد، يعنى مجلس داراى اختيار تصويب قانون است و حق دارد لوايح دولت را رد يا با تغيير لازم تصويب كند.
وظيفه قانون گذارى مجلس داراى چند بعد است كه در ادامه به بحث درباره آنها مىپردازيم:
١. كيفيت و نحوه قانون گذارى در مجلس
پيشنهاد لايحه و طرح
پيشنهاد و پيش نويس قوانين تحت دو عنوان »لايحه« و »طرح« به مجلس وارد مىشود.
»لايحه« مصوبهاى است كه از طرف دولت پس از گذراندن مراحل قانونى براى تصويب به صورت قانون به مجلس ارائه مىگردد. منشأ پيشنهاد لايحه ممكن است يكى از مراجع زير باشد: دولت؛ رئيس قوه قضاييه و شوراى عالى استانها.
»طرح« پيشنهادى است كه توسط حداقل ١٥ نفر از نمايندگان مجلس يا شوراى عالى استانها به مجلس ارائه مىگردد.
لوايح و طرحها چهار قسم هستند:
لايحه يا طرح عادى كه تصويب آن دو شورى و مشتمل بر ٥ مرحله است؛ لايحه يا طرح يك فوريتى كه با ارجاع به كميسيون و خارج از نوبت به آن رسيدگى مىشود؛ لايحه يا طرح دو فوريتى كه ظرف مدت ٢٤ ساعت رسيدگى و تصويب مىشود؛ لايحه و طرح سه فوريتى كه در موارد اضطرارى و با موافقت دو سوم حاضران بلافاصله در همان جلسه رسيدگى مىشود.
٢. تفويض اختيار قانون گذارى
قانون گذارى حق انحصارى مجلس شوراى اسلامى است؛ اما در مواردى خاص و بنا بر مصالح، نهادها و ارگانهاى ديگر نيز اختيار قانون گذارى پيدا مىكنند.
طبق اصل ٨٥ قانون اساسى، مجلس در موارد ضرورى مىتواند اختيار وضع بعضى از قوانين و تصويب دائمى اساسنامه سازمانها، شركتها، مؤسسات دولتى يا وابسته به دولت را با رعايت اصل ٧٢ به كميسيونهاى داخلى يا ذيربط و در خصوص اساسنامهها به دولت (البته با رعايت تمامى جوانب) واگذار نمايد. همچنين به موجب اصل ١٣٨ تدوين تصويب نامه و آيين نامهها در اختيار قوه مجريه هستند.
٣. قوانينى كه جنبه تصويبى دارند
بر اساس اصول مختلف قانون اساسى تصميمگيرى در موارد زير{P . اصول ٧٨، ٧٩، ٨٠، ٨٢ و ٨٣. P}
فقط از اختيارات مجلس شوراى اسلامى است:
- تغيير در خطوط مرزى
- محدوديتهاى ضرورى در كشور
- اخذ وام و كمك مالى
- استخدام كارشناسان خارجى
- انتقال بناها و اموال دولتى
٤. تفسير قانون عادى
گاهى از اوقات، كلمات مجمل يا عبارات مبهم قانونى، قابل تغيير به انحاى گوناگونى است و ممكن است به هنگام اجرا برداشتهاى مختلفى از آن شود؛ از اين رو طبق اصل ٧٣ قانون اساسى »شرح و تفسير قوانين عادى در صلاحيت مجلس شوراى اسلامى است...«.
٥. حدود اختيار مجلس در وضع قانون
به موجب اصل ٧١، مجلس شوراى اسلامى در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسى مىتواند قانون وضع كند. دامنه اختيارات مجلس در امر قانونگذارى در قانون اساسى تعيين و تحديد گرديده است. از اين رو تصويب كليه قوانين و مقررات بايد بر اساس موازين اسلامى باشد و مجلس نمىتواند قوانينى وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمى يا قانون اساسى مغايرت داشته باشد.
- نظارت
مجلس شوراى اسلامى علاوه بر وظيفه قانون گذارى، مسئوليتهاى نظارتى نيز بر عهده دارد. روشهايى كه مجلس براى نظارت به كار مىگيرد به طور خلاصه بدين شرح اند:
١. نظارت (دخالت) مجلس در تشكيل دولت
مجلس در تشكيل قوه مجريه نقش مؤثرى ايفا مىكند. يعنى پس از معرفى وزيران توسط رئيس جمهور، مجلس بايد براى وزرات به آنها رأى اعتماد دهد. در غير اين صورت افراد معرفى شده نمىتوانند عهده دار وزارت شوند.
٢. نظارت عام نمايندگان بر دولت
نمايندگان مجلس شوراى اسلامى از چند طريق مىتوانند بر كار قوه مجريه نظارت كنند.
الف. تذكر؛ هر يك از نمايندگان مىتوانند در صورت مشاهده هر گونه نقض قانون يا كوتاهى مجريان در اجراى قوانين يا سوء جريان امور در دستگاههاى اجرايى در نطق پيش از دستور تذكر شفاهى و يا از طريق رئيس مجلس به وزرا يا رئيس جمهور تذكر كتبى دهند. ارائه پاسخ از سوى افراد مسئول در دولت به نماينده لازم است.
ب. سؤال؛ طبق اصول ١٢٢ و ١٣٧ قانون اساسى رئيس جمهور و وزيران در مقابل مجلس مسئول هستند. ازاين رو براساس اصول ٨٨ قانون اساسى، حداقل يك چهارم كل نمايندگان از رئيس جمهور و يا هر يك از نمايندگان از وزير مسئول مىتوانند درباره يكى از وظايف آنان سؤال كنند و رئيس جمهور يا وزير موظف است در مجلس حاضر و به سؤال پاسخ دهد.
ج. استيضاح؛ چنانچه استفاده از تذكر و سؤال مؤثر واقع نشد نمايندگان مىتوانند از ابزار نظارتى استيضاح استفاده كنند. اصل ٨٩ قانون اساسى در دو بخش استيضاح را مطرح كرده است:
- استيضاح وزرا و هيأت وزيران: »نمايندگان مجلس شوراى اسلامى مىتوانند در مواردى كه لازم مىدانند وزيران يا هر يك از وزرا را استيضاح كنند. استيضاح وقتى قابل طرح در مجلس است كه با امضاى حداقل ده نفر از نمايندگان به مجلس ارائه شود. هيأت وزيران يا وزير مورد استيضاح بايد ظرف مدت ده روز پس از طرح آن در مجلس حاضر شود و به آن پاسخ گويد و از مجلس رأى اعتماد بخواهد... اگر مجلس رأى اعتماد نداد هيأت وزيران يا وزير مورد استيضاح عزل مىشود«.
- استيضاح رئيس جمهور: »در صورتى كه حداقل يك سوم از نمايندگان مجلس شوراى اسلامى رئيس جمهور را در مقام اجراى وظايف مديريت قوه مجريه و اداره امور اجرايى كشور مورد استيضاح قرار دهند، رئيس جمهور بايد ظرف مدت يك ماه پس از طرح آن در مجلس حاضر شده و در خصوص مسائل مطرح شده توضيحات كافى بدهد. در صورتى كه پس از بيانات نمايندگان موافق و مخالف و پاسخ رئيس جمهور، اكثريت دو سوم كل نمايندگان به عدم كفايت رئيس جمهور رأى دادند، مراتب جهت ارجاى بند ده اصل صد و دهم به اطلاع مقام رهبرى مىرسد.
٣. نظارت برامور مختلف كشور
قانون اساسى راههاى مختلفى براى اعمال نظارت مجلس و آگاهى آن از اوضاع كشور پيش بينى كرده تا در سايه آن و پس از اطلاع نمايندگان از تخلفات يا نقاط ضعف يا خروج مجريان از مسير قانون، به طرق مقتضى اقدام گردد. روشهايى كه براى اطلاع و اعمال نظارت به كار مىبرند عبارتند از:
الف. تحقيق و تفحص در تمام امور كشور
ب. اصل نود قانون اساسى كه طبق آن هر كس شكايتى از طرز كار قواى سه گانه داشته باشد، مىتواند شكايت خود را كتباً به مجلس عرضه كند. مجلس موظف به رسيدگى و پاسخ گويى است.
ج: نظارت مالى كه از طريق تصويب بودجه ساليانه و ديوان محاسبات كشور كه مستقيماً زير نظر مجلس است، اعمال مىشود. ديوان محاسبات به كليه حسابهاى وزارتخانهها، مؤسسات، شركتهاى دولتى و ساير دستگاهها كه به نحوى از انحا از بودجه كل كشور استفاده مىكنند، رسيدگى يا حسابرسى مىكند.
٧. نقش مجلس در حل معضلات نظام سياسى
مجلس شوراى اسلامى بواسطه اينكه قدرت وضع قوانين، نظارت و تحقيق و تفحص در تمام امور كشور را در اختيار دارد، در طول ساليان گذشته نقش مؤثرى را در حل مشكلات و معضلاتى كه براى نظام پيش آمده، ايفا كرده است. برخى از مهمترين اقدامات مجلس كه گره گشاى مشكلات بوده، عبارت است از: بررسى مسئله جاسوسان امريكايى، قانون حل اختلاف مالى و حقوقى دولت جمهورى اسلامى با دولت امريكا، ادغام سازمان بسيج ملى (مستضعفين) در سپاه پاسداران انقلاب اسلامى، قانون تعيين وزارتخانههاى بدون وزير، تصويب طرح عدم كفايت سياسى بنى صدر، قانون عمليات بانكى بدون ربا، قوانين مختلف راجع به جنگ، قانون مجازات اسلامى، قانون نحوه وصول ماليات، تشديد مجازات محتكران، قانون خدمت نظام وظيفه، دانشگاه آزاد اسلامى، بيمه بيكارى، نهضت سواد آموزى، تصويب برنامههاى پنج ساله اقتصادى، اجتماعى و فرهنگى جمهورى اسلامى، قانون كار، درخواست بازنگرى در قانون اساسى، قانون ادغام وزارتخانهها، نظارت بر كار قوه مجريه از طرق قانونى و صدها اقدام و مصوبه ديگر كه هر كدام در زمان خود در حل مشكلات و معضلات مؤثر بودهاند.
٨. مجلس از نگاه امام خمينى
نظام جمهورى اسلامى بر پايه آرا و نظرات امام خمينى »ره« بنا نهاده شده است؛ از اين رو ديدگاههاى ايشان در صحنههاى مختلف نقش تعيين كنندهاى داشته و دارد. بر همين اساس نظرات ايشان در خصوص اهميت و جايگاه مجلس نيز بسيار حائز اهميت و فصل الخطاب خواهد بود. در اينجا به بعضى از بيانات و ديدگاههاى ايشان اشاره مىشود.
حضرت امام با اشاره به اينكه مجلس تنها مرجعى براى يك ملت است، مىفرمايند: »مجلس قوه مجتمع يك ملت است در يك گروه، مجلس از همه مقاماتى كه در يك كشورى هست بالاتر است. بنابراين يك همچو مقامى را نشكنيد و لو نمىتوانيد. لكن گفتنش اصلش، ذكرش اصلش كار قبيحى است و بر خلاف مصلحت و برخلاف مسلك اسلام است«.
ايشان مىگويند: مركز همه قانونها و قدرتها مجلس است، مجلس هدايت مىكند همه را و بايد بكند.
امام خمينى با تأكيد بر اينكه اين مجلس ما حصل خون يك جمعيتى است كه وفادار به اسلام بودند، مىفرمايند: »اين مجلس عصاره زحمتهاى طاقت فرساى اين ملت مسلمان بوده است«.
حضرت امام با معرفى مجلس به عنوان خانه واقعى ملت، آن را بالاترين مقام در مملكت مىدانند و مىافزايند: »اگر مجلس لطمهاى بر آن وارد بشود، به جمهورى اسلامى لطمه وارد مىشود«.
بر اساس اين ديدگاه به جايگاه مجلس است كه حضرت امام تأكيد مىكنند حضور مردم در انتخابات داراى نقش و اهميت ويژهاى است و همه مسئول سرنوشت اسلام و كشورند. سرنوشت كشور با انتخابات است و كسى نبايد در اين خصوص مسامحه نمايد، زنان نيز هم دوش مردان بايد در اين صحنه حاضر باشند.
از منظر امام شركت نكردن در انتخابات مجلس، خيانت به اسلام و كشور است و اگر مردم كنار بروند همه شكست مىخورند.
با توجه به جايگاه رفيع مجلس در جمهورى اسلامى، حضرت امام نمايندگان مجلس را واجد ويژگىهاى خاصى معرفى مىكنند. از منظر ايشان نماينده بايد معتقد به اسلام و جمهورى اسلامى و قانون اساسى باشد، صددرصد مسلمان بوده و مخالف مكتبهاى انحرافى باشد. نمايندگان بايد متعهد، متفكر، دلسوز ملت به ويژه مستضعفان بوده و اخلاق خوب و وفادار به ملت و كشور باشند.
حضرت امام با تأكيد بر اينكه صدمات نمايندگان ناصالح به اسلام و كشور زياد است، مىگويند اشخاص وابسته به قدرتهاى خارجى و ملىها و افراد مشكوك و منحرف نبايد وارد مجلس شوند.
٩. مجلس در نگاه رهبرى
از آنجا كه رهبرى بر همه قواى سه گانه از جمله مجلس اشراف دارند و نيز مقام بالاى رهبرى نظام و تأثير نظرات ايشان بر امور كشور، در اين بخش نگاهى كوتاه به ديدگاههاى آيت الله خامنهاى در خصوص جايگاه مجلس و مسائل پيرامون آن مىاندازيم.
آيت الله خامنهاى با اشاره به اينكه مجلس، عصاره ملت است و مظهر حكومت مردمى است،مىگويند: »مجلس شوراى اسلامى مظهر حضور مردم و به معناى حقيقى كلمه در رأس امور است«.
ايشان مجلس را يكى از بزرگترين معابرى معرفى مىكنند كه نظام اسلامى از طريق آن به سمت هدفهاى خود عبور مىكند و اين معبر، بسيار مهم و حساس است.
ايشان همچنين با تأكيد بر اين موضوع كه مجلس شوراى اسلامى، ركن مهم نظام اسلامى و انقلابى است و بايد پايگاه مستحكم اسلام و انقلاب باشد، مىافزايند: مجلس در نظام ما حقيقتاً از جايگاه
ممتازى برخوردار است. مجلس مركز قانون گذارى است، عقال در دست مجلس است، ترمز زير پاى مجلس است.
آيت الله خامنهاى بر اساس اين ديدگاهها در خصوص جايگاه مجلس شوراى اسلامى، ويژگىهايى را براى نمايندگان چنين مجلس مهمى بر مىشمارند. احساس مسئوليت، استقلال، شجاعت و فرزانگى، عزم راسخ، ايمان قوى به مسير هدف، معرفت روشن از واقعيات جامعه و جهان و امكانات موجود، به كار گرفتن فكر، علم و تخصص، به فكر مردم بودن، صميميت و اخلاص، استفاده از نظرات پخته و سنجيده، پرهيز از ايجاد دلسردى و يأس در مردم، پرداختن به اولويتها، پرهيز از پاى بند شدن به اغراض شخصى و گروهى و ارتباط با مردم و انعكاس خواستهها و انديشههاى مردم در مجلس از جمله ويژگىهاى لازم نمايندگان مردم در مجلس مىباشد.
جمع بندى و نتيجه گيرى
بنا بر آنچه گفته شد مجلس بواسطه كار ويژههاى خاص خود؛ يعنى وضع قوانين و قواعد لازم الاجرا و نظارت بر امور مختلف، داراى جايگاه و اهميت ويژهاى در ساختار قدرت سياسى كشورهاست.
مجلس داراى وظايف و اختيارات منحصر به فردى است و به همين جهت اهميت فراوانى دارد. نهادى با اين اهميت، نيازمند حضور افراد كار آمد و با ويژگىهاى خاص است و از آنجا كه حضور اين افراد از طريق انتخاب مردم صورت مىگيرد، لزوم شركت در انتخابات و دقت در انتخاب اشخاصى كه بتوانند شأن رفيع مجلس را حفظ كنند، آشكار مىگردد.
از اين رو مردم شريف بايد در انتخاب نمايندگان خود اهتمام و دقت بسيارى به عمل آورند و از ورود افرادى كه دنبال منافع شخصى و گروهى هستند، جلوگيرى نمايند.
تأكيد مكرر امام خمينى به عنوان بنيانگذار جمهورى اسلامى و شخصى كه در دقت نظر و حسن نيتش ذرههاى ترديد وجود ندارد، بر جايگاه بالاى مجلس، نشان دهنده اين مطلب است كه چنانچه افراد لايق وارد مجلس نشوند، نظام از اين مجلس ممكن است آسيب ببيند.
رهبرى نظام نيز با دقت و تيزبينى ضمن تأكيد بر شأن بالاى مجلس، شاخصههاى نمايندگى مجلس شوراى اسلامى را بر شمردهاند كه ضرورت دارد از سوى مردم جدى گرفته شود.
برخى از افراد سود جو و فرصت طلب براى دستيابى به كرسى مجلس اقدام به دادن شعارهايى مىكنند كه به هيچ وجه در حيطه وظايف نمايندگان نيست. ابراز شعارهايى كه مربوط به وظايف دولت است، غالباً براى فريب افكار عمومى به كار گرفته مىشوند. وظيفه نمايندگان قانون گذارى و نظارت بر اجراى مناسب آن قوانين است. از اين رو شعارها بايد در حيطه وظايف و شعارها باشد.
مردم هم نبايد از نمايندگان انتظارات خارج از حيطه وظايف و اختيارات آنها طلب كنند؛ انتظارات مردم بايد در چارچوب قوانين باشد. هر چند اگر نمايندگان به انتظارات، نيازها و خواستههاى مردم آگاه باشند، بايد با وضع قوانين و مقررات لازم و مناسب، انتظارات آنها را برآورده سازند و در رفع مشكلات آنها سعى خود را به كار گيرند. اما متأسفانه تعدادى از نمايندگان فقط در دوران انتخابات و براى گرفتن رأى به فكر حل مشكلات مردم مىافتند و پس از كسب رأى و انتخاب شدن تا انتخابات دوره بعد خبرى از آنها نمىشود. اين يعنى اينكه اين دسته از نمايندگان به دنبال منافع شخصى يا گروهى هستند و يكى از جاهايى كه مىتوان صداقت آنها را سنجيد، همين مورد است.
البته اين نكته را نيز نبايد از نظر دور داشت كه گاهى برخى از نمايندگان با بعضى از مجريان بده بستانهايى دارند، نماينده از او در گرفتن پستى يا ماندن در پست خود حمايت مىكند و او نيز برخى خواستههاى اجرايى نماينده را عملى مىكند و در انتخابات سعى در حمايت از او دارد. اين شيوه انجام امور خلاف ضوابط و حقوق مردم مىباشد. گاهى نيز افراد بواسطه وابستگىهاى خويشاوندى يا گروهى به شخصى تمايل پيدا مىكنند؛ كه البته در بسيارى موارد وجود دارد. ولى بايد دقت كرد كه جايگاهى مثل مجلس با جاهاى ديگر متفاوت است و حضور افراد نالايق و ناكارآمد به ضرر همه است.
همه بايد به اين مسئله واقف شويم كه حضور افراد صالح، با تقوا، كارآمد و توانمند در مجلس و پرداختن به وظايف قانونى و آگاهى و رسيدگى به مشكلات مردم و پرهيز از وابستگى به منافع شخصى و گروهى به زيان همه مىباشد. لازمه مجلس قوى، انتخاب افراد با صلاحيت كه نتيجهاش تشكيل دولت قوى و كارآمد و در نهايت تأمين منافع همه افراد جامعه را به دنبال خواهد داشت و اين يعنى عدالت اجتماعى. بنابراين اگر از بى عدالتى، ناكارآمدى، عقب ماندگى، بى قانونى، پارتى بازى و دهها مشكل ديگر رنج مىبريم، بايد در انتخاب خودمان دقت كنيم. اين ما هستيم كه مىتوانيم جامعه خود را اصلاح كنيم.
ممكن است انتخابهاى فاميلى يا گروهى و حزبى در كوتاه مدت براى افراد معدودى داراى منافعى نيز باشد، ولى قطعا در دراز مدت به ضرر او و ساير قشرها مىباشد.
به هر تقدير اگر علاقه داريم كشورمان توسعه يابد و پيشرفت كند، نيازمند مجلسى توانمند هستيم. انتخاب نماينده براى چنين مجلسى كه بتواند مأموريتهاى مهمى را به انجام برساند، توسط من و شما صورت خواهد گرفت. پس بياييد افرادى مؤمن، با تقوا، خداترس، مخلص، صادق، عالم، متخصص، كارآمد، شجاع، داراى سابقه درخشان، دلسوز مردم، آشنا به وظايف و معتدل در شعارها، برنامه و عمل را براى انجام وظايف خطير نمايندگى انتخاب كنيم. ان شاء الله.