پگاه حوزه - دفتر تبلیغات اسلامی حوزه علمیه قم - الصفحة ٦ - سازمان ملل جنگ و چالش كارآمدى - پور هاشمی سید عباس
سازمان ملل; جنگ و چالش كارآمدى
پور هاشمی سید عباس
محورىترين مفهوم در فلسفه وجودى سازمان ملل متحد كه در ماده يك «منشور ملل متحد» آمده است، «حفظ صلح و منيتبينالمللى» است. پس از پايان جنگ جهانى دوم و تاسيس اين سازمان جهانى براى حفظ صلح و امنيتبينالمللى، مفهوم «سيستم امنيت دستهجمعى» كه قبلا در ميثاق جامعه ملل نيز گنجانده شده بود، رشد تازهاى يافت. امنيت دستهجمعى از آن جهت در حقوق بينالملل حائز اهميت است كه «جنگ» براى اولين بار در نظام بينالمللى در ميثاق «بريان - كلوگ» ٢٧ اوت ١٩٢٨ خارج از قانون اعلام شد و همين طور در ماده ٢ منشور ملل متحد جنگ «ممنوع» اعلام گرديد.
گرچه خود منشور ملل متحد نيز جنگ و توسل به زور را در برخى از موارد استثنا كرده و راه را براى برخى از اقدامات قهرآميز باز گذاشته است، ولى روح حاكم بر حقوق بينالملل معاصر و گرايش و ايده جهانى، ممنوعيت توسل به زور در روابط بينالملل مىباشد. ناگفته پيداست اين اصل عمومى و خواست جهانى همواره به بهانههاى مختلف زير پا نهاده شده و با توجيههاى گوناگون، اصل ممنوعيت جنگ در حقوق بينالملل، ناديده انگاشته شده است.
حقوقدانان بهدرستى درباره اين اقدامات و توجيهات سياسى در ناديده گرفتن اصل «ممنوعيت توسل به زور» ترديدهايى نمودهاند. موارد بىشمارى در روابط بينالملل، توسل به زور وجود داشته است كه نمونه بارز آن مداخله نظامى ناتو در «كوزوو» ، مداخله نظامى آمريكا در افغانستان، سودان، عراق و... مىباشد كه در اين مجال كوتاه به مسئله جنگ و مداخله نظامى در عراق مىپردازيم. گرچه ابهامهاى قابل توجهى در كيفيت استدلال و توجيه حقوقى در جريان جنگ عراق و مداخله نظامى آمريكا وجود داشته است، ما آن را در دو مبحث درون تشكيلات سازمان ملل متحد و ديوان كيفرى بينالمللى، مطالعه مىكنيم.
الف. سازمان ملل متحد و بحران عراق
ماده ٢ منشور ملل متحد، اصول بسيار اساسى و مهمى را در اهداف، برنامهها و شيوه عمل اين سازمان جهانى قرار داده است كه دو بند آن ارتباط مستقيمى با مداخله نظامى و توسل به زور دارد. در بند ٤ اين ماده آمده است: «اعضاى سازمان ملل متحد در روابط بينالملل از توسل به تهديد در به كارگيرى زور يا توسل به زور، خوددارى مىكنند; چه عليه يكپارچگى مرزى و چه عليه استقلال سياسى كشورها و چه با به كارگيرى هر روشى كه با ملل متحد ناهماهنگ باشد.» اين بند نشان مىدهد كه اساسا به كارگيرى يا تهديد به كارگيرى زور در روابط بينالملل ممنوع است و دولتها نبايستى در روابط فىمابين از ابزار زور استفاده كنند. بسيارى از حقوقدانان، مسئله ممنوعيت جنگ را در روابط بينالملل، به عنوان قواعد «حتمى و لازم الاجراء» (١) مىدانند. احترام به حقوق دولتها ايجاب مىكند كه هر كشورى در روابط بينالمللى خود از به كارگيرى يا تهديد به كارگيرى زور بپرهيزد و اين قضيه، محدود به زور نظامى نمىگردد، بلكه شامل فشارهاى اقتصادى، سياسى و ابزارهاى ديگرى است كه در واقع در صلاحيت انحصارى كشورها قرار دارند.
در بند ٧ ماده ٢ مسئله «صلاحيت انحصارى دولتها» (٢) به گونهاى روشنتر ذكر شده است: «هيچ يك از مفاد اين منشور، به سازمان ملل متحد اجازه نمىدهد كه در امورى كه اساسا مربوط به صلاحيت ملى يك دولت قلمداد مىشود، دخالت نمايد...» حقوقدانان در تفسير صلاحيت ملى كشورها، تعيين نوع حكومت و نظام سياسى، واحد پول، پرچم، قوانين داخلى، نحوه اداره حكومت و... را از مصاديق آن مىدانند. از اين رو نه سازمان ملل متحد و نه كشورهاى عضو سازمان ملل اجازه ندارند در امور داخلى و ملى كشورها كه در صلاحيت ذاتى آنها قرار دارد، دخالت نمايند. البته ذيل بند٧ ماده ٢، اقدامات قانونى شوراى امنيت را در مداخله در امور داخلى كشورها، استثنا كرده است. بنابراين در حقوق بينالملل هرگونه مداخله در امور داخلى كشورها و هرگونه مداخله نظامى يا تهديد به توسل به زور ممنوع مىباشد; مگر اينكه در چارچوب اقدامات قانونى «شوراى امنيتسازمان ملل متحد» بگنجد، كه اين مسئله نيز در جاى خود محل بحث و بررسى است. در غير اين صورت هر گونه مداخله در امور داخلى ديگر كشورها، «تجاوز» محسوب مىشود.
تجاوز در حقوق بينالملل
برخى از حقوقدانان تجاوز (Aggression) را به استفاده از نيروى مسلح عليه حاكميت، تماميت ارضى يا استقلال سياسى دولت ديگر، يا به هر نحوى كه مغاير با منشور ملل متحد باشد، تعريف كردهاند. اين تعريف از تجاوز پس از شش سال فعاليت كه به دنبال كارهاى قبلى كميتههاى ديگر مجمع عمومى در عرض چندين سال انجام شد، تصويب گرديد. در ميان اعمالى كه تجاوز محسوب مىشود، (٣) مىتوان به موارد زيرا اشاره كرد:
١. هجوم به قلمرو دولت ديگر و اشغال نظامى ناشى از آن يا الحاق قلمرو ديگر از طريق توسل به زور;
٢. بمباران قلمرو خارجى;
٣. محاصره بنادر يا سواحل;
٤. استفاده از نيروهاى مسلح در جهت منظورى خلاف توافق، كه با توافق دولت ديگر در خاك آن مستقر شدهاند;
٥. اجازه دادن به دولت ديگر جهت استفاده از قلمرو مملكتخويش براى تجاوز به دولت ثالث;
٦. اعزام دستههاى مسلح يا مزدوران، از سوى دولتى براى اعمال تجاوز كارانه عليه دولت ديگر. (٤)
با ذكر موارد تجاوز و با تطبيق آن بر مسئله عراق، مىتوان نتيجه گرفت كه بدون ترديد اقدام نظامى آمريكا در عراق از نظر حقوق بينالملل معاصر «تجاوز» محسوب مىگردد; مگر اينكه بتوان براى اينگونه اقدامات نظامى، استثنايى در منشور ملل متحد يافت.
«اصل عدم مداخله» در امور داخلى و حتى خارجى كشورها كه در صلاحيت ملى آنان قرار دارد، يكى از نوآورىهاى مهم منشور ملل متحد است كه در مواد مختلف به آن تاكيد شده است. اما بر اين اصل چند استثناء وارد شده است: آيا مىتوان مداخله نظامى آمريكا را در عراق يكى از مصاديق استثناى اصل عدم مداخله دانست؟
موارد استثناى «اصل عدم مداخله» را حقوقدانان حقوق بينالملل اينگونه برشمردهاند:
دفاع مشروع، اقدامات شوراى امنيت در جهتحفظ صلح و امنيتبينالمللى، درخواست دولت ذىربط از دولتخارجى براى مداخله در چارچوب قرار داد دو جانبه يا چند جانبه.
١. دفاع مشروع
بر اساس ماده ٥١ منشور ملل متحد، حق ذاتى دفاع مشروع منفرد يا جمعى در صورت حمله مسلحانه عليه دولتى، تا زمانى كه شوراى امنيت تدابير لازمه را براى اعاده و حفظ و امنيتبينالمللى اتخاذ نمايد، به عنوان يك استثناى مهم بر اصل عدم مداخله در روابط بينالملل تلقى مىگردد. اين حق ذاتى در جايى است كه يك دولت مورد حمله نظامى قرار مىگيرد و بر اساس ماده ٥١ حق دارد از طريق توسل به زور از خود دفاع كند. در قضيه آمريكا، هيچ حمله نظامى مستقيم يا غير مستقيم از طريق دولت عراق به آمريكا صورت نگرفته است تا مشمول ماده ٥١ منشور ملل متحد مبنى بر دفاع مشروع باشد. توجيه عدهاى از حقوقدانان آمريكايى مبنى بر «حق دفاع مشروع پيشگيرانه» كاملا با روح حاكم بر منشور ملل متحد ناسازگارى دارد; زيرا در صورت قبول مفهوم دفاع پيشگيرانه، هر كشورى مىتواند بر اساس پيشداورى، قضاوت يا به بهانه احتمال حمله نظامى از سوى كشور ديگر، دستبه اقدام نظامى بزند و اين به هرج و مرج در نظام بينالمللى مىانجامد. در واقع، مفهوم «دفاع پيشگيرانه» كه توسط بسيارى از آمريكايىها در توجيه اقدام نظامى عليه عراق بيان گرديد، اين است كه دولتى با توجه به احتمال وقوع تهاجم طرف مقابل به اقدام پيشگيرانه جهت دفاع مشروع دستبزند; در حالى كه بر اساس منشور ملل متحد، حق دفاع مشروع تنها در جايى موضوعيت دارد كه «حمله مسلحانه نظامى» احراز شده باشد و ترتيبى جز توسل به زور وجود نداشته باشد. با اين تفسير از حق دفاع مشروع مطابق اصل ٥١ منشور ملل متحد، امكان توجيه اقدام نظامى آمريكا عليه عراق وجود ندارد.
٢. اقدامات در چارچوب تصميمات شوراى امنيت
چهارچوب حقوقى سيستم امنيت جمعى، در واقع نتيجه منطقى ممنوعيت توسل به زور است، و اين سيستم در قالب «شوراى امنيتسازمان ملل متحد» براساس منشور ملل متحد تعريف گرديده است. فصل پنجم منشور ملل متحد (مواد ٢٤ تا ٣٢) وظايف و اختيارات اين شورا را بر شمرده است كه از جمله مىتوان به مسئوليت اوليه حفظ صلح و امنيتبينالمللى، توصيه طرق مسالمتآميز براى حل اختلافات، توسل به زور براى اعاده صلح در صورت لزوم، اشاره كرد. مهمترين چالش فراروى اين شورا «حق وتو» است كه به طور تبعيضآميزى تعدادى از قدرتهاى بزرگ جهانى از آن بهرهمندند و به عنوان ابزارى براى امتيازدهى و امتيازگيرى سياسى بين آنان مبدل شده است. تصميمات اساسى و بنيادى مربوط به امنيت جهانى و استراتژىهاى حياتى سازمان ملل متحد در دايره تصميمات شوراى امنيت، محصور گشته و در حصار طبقهبندى قدرت و معاملات سياسى براى امتيازات سياسى، اقتصادى و... هدايت مىگردد.
در قضيه بحران امريكا - عراق، شوراى امنيت چندين اجلاس خود را به اين مسئله اختصاص داد كه در نهايت توانستبا تصويب قطعنامه ١٤٤١ محدوديتهاى جديدى بر حاكميت ملى عراق وضع نمايد; اما هرگز اجازه توسل به زور را به كشورهاى متحد براى حمله نظامى عليه عراق نداد و اقدامات سياسى و ديپلماسى ايالات متحده آمريكا در پى تهديد استفاده از حق وتو از سوى كشور فرانسه، ناكام ماند و اين كشور نتوانست مجوزى را براى حمله نظامى عليه عراق به دست آورد. تجربه عراق و تهديد فرانسه به استفاده از حق وتو و تقسيمبندى كشورهاى بزرگ به دو جبهه طرفدار جنگ و مخالف جنگ، حكايت از شكلگيرى تازهاى در روابط ميان كشورها دارد كه مىتواند نظام تك قطبى را به چالش بيندازد و ساختار سلسله مراتب قدرت سابق شوراى امنيت را زير سؤال برد; زيرا دوران «پدرسالارى آمريكا» در تصميمات و قطعنامههاى اين شورا و ابزار گشتگى شورا به پايان خود نزديك شده است و تنوع منافع قدرتهاى بزرگ و ظهور قطبهاى جديداقتصادى و سياسى در جهان، كارآمدى شوراى امنيت و تصميمات آن را در برابر يك پارادوكس جديد قرار داده است. در عين حال اين شورا در مورد عراق مجوزى براى توسل به زور و اقدامات قهريه صادر نكرد.
با ناكارآمدى استدلال دفاع مشروع براى حمله نظامى عليه عراق و از سوى ديگر با عدم صدور مجوز در جهت اقدام نظامى و توسل به زور از سوى شوراى امنيت، درخواست دولت عراق براى مداخله نظامى آمريكا در عراق وجهى ندارد; زيرا در تاريخ مناسبات جديد آمريكا - عراق پس از حمله نظامى عراق عليه كويت، رابطه آمريكا با عراق در وضعيت عادى قرار نداشته است تا اين كشور از آن درخواست مداخله نظامى نموده باشد. بنابراين هر سه استثنا در اصل عدم مداخله، در مورد عراق منتفى است و مشروعيتى از نظر حقوق بين الملل براى حمله نظامى به عراق وجود نداشته است و اين اقدام از نظر حقوق بين المللى، «تجاوز» ارزيابى و تبيين مىشود.
در صورتى كه اقدام نظامى آمريكا و متحدانش در حمله به عراق به عنوان «تجاوز» تبيين گردد و از نظر حقوق بينالملل مجوزى براى توسل به زور در عراق وجود نداشته باشد، آيا اين اقدام دولتها به عنوان «مسئوليتبين المللى» قابل تعقيب مىباشد؟ آيا مىشود دولتمردان آمريكايى را به جرم نسل كشى، جنايت جنگى، آدمكشى و... محاكمه كرد؟ آيا از نظر حقوق بين الملل كيفرى دولتهاى همراه ايالات متحده آمريكا، خصوصا دولت انگليس در صورت ارزيابى توسل به زور در عراق به عنوان «تجاوز» داراى مسئوليتبينالمللى نيست؟ چه ارگانى يا ارگانهاى بينالمللى براى اين مسايل داراى صلاحيتاند؟
يكى از مراجع ذىصلاح براى قضاوت و داورى ميان اختلافات بين المللى دولتها، «دادگاه بين المللى دادگسترى» است كه تنها دولتها مىتوانند در آن اقامه دعوا نمايند و در وضعيت فعلى كه دولتى در عراق حاكم نيست، امكان طرح دعوا عليه دولتهاى متجاوز وجود ندارد.
يكى ديگر از مراجع بينالمللى كه صلاحيت رسيدگى به جرايم بينالمللى را دارد، «ديوان كيفرى بينالمللى» است كه به نظر مىرسد صلاحيت رسيدگى در اين موضوع را داشته باشد. گرچه اين ديوان نيز علاوه بر جديد التاسيس بودن آن، داراى محدوديتهاى اساسى و بنيادى است، در عين حال نمىتواند به عنوان مرجعى كه به جرايم بينالمللى رسيدگى مىكند، صلاحيت لازم را براى بررسى جنايات انجام شده در عراق داشته باشد.
ب: ديوان كيفرى بينالمللى و جنگ در عراق
اساسنامه ديوان كيفرى بينالمللى كه از اول ژوئيه سال ٢٠٠٢ مطابق اصل ١٢٦ آن رسما آغاز به كار كرد، در هفدهم ژوئيه ١٩٩٨ در كنفرانس ديپلماتيك تامالاختيار سازمان ملل متحد در رم ايتاليا تصويب شد. تصويب اساسنامه و شروع به كار ديوان كيفرى بينالمللى، فصل جديدى در حقوق بينالملل كيفرى گشود كه مطابق آن مىتواند «افراد» را با عنوان موضوع حقوق بينالملل تلقى نمايد. جامعه بينالمللى كه به صورت سنتى اعضاى آن را دولتها تشكيل مىدادند و حقوق بينالملل در واقع حقوق روابط بينالدول تلقى مىگرديد، با تاسيس و شروع به كار اين ديوان، افراد نيز در كانون توجه حقوق بينالملل قرار گرفتند.
در ماده اول اساسنامه اين ديوان آمده است كه اين ديوان به عنوان يك نهاد دائمى، صلاحيت رسيدگى به جرايم مهم و سنگين بينالمللى افراد را داراست. در ماده پنجم اين اساسنامه، جرايم مرتبط به صلاحيت ديوان كيفرى بينالمللى آمده است كه عبارتند از جرايم نسل كشى، جنايت عليه بشريت، جرايم جنگى و جنايت تجاوز.
گرچه براساس مواد ١٢١ و ١٢٣ اساسنامه ديوان، تعريف و شرايط اعمال صلاحيت آن را درباره «جنايت تجاوز» منوط به اصلاح اساسنامه كرده است، ولى در حقوق بينالملل، جنايت عليه صلح، يكى از «جنايات بينالمللى، تلقى شده است. جنايات عليه صلح، عبارت است از «نقض عمده و فاحش هر تعهد بينالمللى كه براى حفظ صلح و امنيتبين المللى اهميت اساسى دارد; مانند ممنوعيت تجاوز». بنابراين از نظر حقوق بين الملل عمل تجاوز و به طور كلى توسل به زور، چنانچه منطبق با مقررات منشور ملل متحد و قطعنامه تعريف تجاوز (مصوب ١٩٧٤ مجمع عمومى ملل متحد» صورت گرفته باشد، «جنايات بينالمللى» محسوب مىگردد و رسيدگى به جنايات بينالمللى در صلاحيت ديوان كيفرى بين المللى است كه امروزه شروع به كار كرده است و صلاحيت رسيدگى به اين گونه جرايم را دارا مىباشد.
علاوه بر جنايت تجاوز، براساس اساسنامه ديوان كيفرى بينالمللى، بررسى «جنايت عليه بشريت» نيز در صلاحيت ديوان قرار دارد. مطابق ماده ١٧ اساسنامه، منظور از جنايات عليه بشريت، هر يك از اعمال مشروحه ذيل است: هنگامى كه در چارچوب يك حمله گسترده و سازمانيافته عليه يك جمعيت غير نظامى و با علم به آن، حمله ارتكاب مىگردد: قتل، ريشهكن كردن انسان، به بردگى گرفتن، تبعيد يا كوچ اجبارى يك جمعيت، حبس كردن يا ايجاد محروميتشديد از آزادى جسمانى كه بر خلاف قواعد اساسى حقوق بينالملل انجام مىشود، شكنجه، تجاوز جنسى و هر نوع خشونت جنسى، تعقيب و آزار مداوم هر گروه يا مجموعه مشخص به علل سياسى، نژادى، ملى، قومى، فرهنگى، مذهبى، جنسيتيا علل ديگر كه در سراسر جهان به موجب حقوق بينالملل غيرمجاز شناخته شده است، ناپديد كردن اجبارى اشخاص، جنايت تبعيض نژادى و بالاخره، اعمال غيرانسانى مشابه ديگرى كه عامدا به قصد ايجاد رنج عظيم يا صدمه شديد به سلامت روحى و جسمى صورت پذيرد. گرچه قيد عبارت «به هنگامى كه در چارچوب يك حمله گسترده و سازمانيافته عليه يك جمعيت غيرنظامى و با علم به آن حمله» ، دامنه شمول جنايات عليه بشريت را محدود كرده است، ولى در بسيارى از موارد، جنايات جنگى به نوعى، شامل جنايات عليه بشريت نيز مىشود.
يكى ديگر از جرايمى كه در صلاحيت ديوان كيفرى بينالمللى است، «جنايات جنگى» است. جنايات جنگى عبارت است از نقض فاحش قواعد و مقررات حقوق جنگ يا حقوق مخاصمات مسلحانه، شامل كنوانسيونهاى ١٩٤٩ ژنو و پروتكلهاى الحاقى شمارههاى ١ و ٢ مورخ ١٩٧٧ و ساير قواعد و عرفهاى مسلم حقوق بينالملل حاكم بر مخاصمات مسلحانه بينالمللى و غيربينالمللى. جنايات جنگى بدون قيد حصر، عبارتند از: جنايات ارتكابى عليه افراد غيرنظامى، جنايات ارتكابى عليه مجروحان و اسيران جنگى، غارت اموال عمومى يا خصوصى در زمان جنگ، حمله، بمباران و تخريب شهرها و روستاها و به طول كلى اهداف غيرنظامى دشمن كه فاقد ضرورت نظامى باشد. (٧)
بنابراين ديوان كيفرى بينالمللى، صلاحيت كافى براى رسيدگى به جرايم جنگى، جنايت عليه صلح و جنايت «تجاوز» را دارد. در حمله نظامى امريكا، بر اساس اطلاعات و دادههاى معتبر كه از طريق رسانههاى گروهى جهانى مخابره گرديد، صدق عنوان بسيارى از جرايم بينالمللى محرز است و على الظاهر ديوان كيفرى بينالمللى خارج از محدوديتها و مشكلات اجرايى، صلاحيت رسيدگى به اين جرايم را دارد.
يكى از مشكلات اساسى ديوان كيفرى بينالمللى در رسيدگى به جرايم بينالمللى در جنگ امريكا - عراق، محدوديت در صلاحيت است. براساس ماده ١٢ اساسنامه، ديوان مذكور تنها درباره كشورهايى داراى صلاحيت است كه اساسنامه ديوان را تصويب كرده باشند يا اينكه جرم در كشورى واقع شده باشد كه آن كشور اساسنامه ديوان را پذيرفته باشد و تصويب كرده باشد. در جريان جنگ امريكا - عراق، كشورهاى متحد و ائتلاف، داراى وضعيت مشابهى از نظر صلاحيت ديوان كيفرى بينالمللى نيستند. ايالات متحده امريكا كه از امضا و تصويب اساسنامه ديوان كيفرى بينالمللى سرباز زده و آن را نپذيرفته است، از دايره صلاحيت اين ديوان خارج است. نظم نوين امريكايى كه پس از فروپاشى نظام دو قطبى سربرآورد، با تكيه بر توسل به زور و قدرت نظامى شكل گرفت و نمىتوانست در قالب قوانين و مقررات حقوق بينالملل عمل كند. بدينرو آمريكا هيچگاه تن به تصويب اساسنامه ديوان كيفرى بينالمللى نداده است. اما وضعيت متحد اصلى آن در جنگ عراق، يعنى انگلستان، به گونه ديگرى است. انگلستان اساسنامه ديوان كيفرى بينالمللى را تصويب كرده است و اين ديوان نيز صلاحيت رسيدگى به جرايم جنگى انگلستان را در عراق دارد.
اكنون با وجود نهادهاى بينالمللى در رسيدگى كيفرى به جرايم عليه صلح و جنايت تجاوز، همواره اعمال نفوذ و قدرت كشورهاى صاحب نفوذ، مانع اجراى عدالت و حقوق درباره خودشان مىگردد و سازمان ملل متحد و نهادهاى بينالمللى در قضيه جنگ عراق و مسايل پس از آن، در برابر آزمونى بزرگ قرار دارد. ناكارآمدى سازمانهاى بينالمللى و تبعيض در نحوه و شيوه اجراى آن، مسئلهاى است كه همواره ذهن حقوقدانان حقوق بينالمللى را به خود مشغول كرده است.پىنوشتها:
١. Jus Cogens
٢. Competence Exclusive Des Etats٣. از همين قلم بنگريد به: تجاوز و دفاع مشروع، نشريه پگاه حوزه، شماره ٦١، ١٩ مرداد ١٣٨١، ص ٨.
٤. براى ملاحظات بيشتر درباره معنا و مفهوم حقوقى تجاوز بنگريد به: فرهنگ حقوق بينالملل، رابرت بلدسويوسچك، ترجمه بهمن آقايى، تهران: گنج دانش، ١٣٧٥، صفحات ٤٦٤ تا ٤٨٢ فصل يازدهم: اقدامات قهرى.٥. Juillet ١٩٩٨.٥. Le Statut De Rome De La Cour Penale International ١٧.
٦. محمد رضا ضيائى بيگدلى، حقوق بينالملل عمومى، تهران: كتابخانه گنج دانش، ١٣٧٩، ص ٢٦١.
٧. پيشين، ص ٢٦٤ - ٢٦١.